1、推进县级税务机关实体化的思考 推进县级税务机关实体化的思考 一、当前基层税收征管工作存在的问题 （一）征管资源配置不尽合理 内设机构职责交叉。目前县级税务机关内设机构是按照层级管理的理论设置的，要求的是对口设置，便于协调。这种机构设置存在着职责交叉，如政策法规科和征收管理科在税种管理和税基管理上职责交叉，方案统计科和政策法规科在税收宏观分析和微观分析上职责交叉，而纳税效劳职责每个部门都有。职责交叉造成管理的重复和管理的空白。 税收管理权过于分散。税收管理权分散在各个职能部门，职责范围难以划分清楚，工作分配环节多，造成信息传导不畅，信息衰减和失真；管理、征收、稽查之间协调配合能力弱，衔接不够顺畅
2、。虽然建立了税收分析、纳税评估、税源监控、税务稽查“四位一体的税源管理联动机制，但实际上不能有效整合征管资源，形成对征管流程进行全面的质量监控，应通过内部机构的优化配置来有效落实税源管理一体化的工作思路。 人力资源配置效率不高。县局机关科室继承了市局机关的职责，把政策解读和上传下达作为自己的主要工作，把政策的执行交给分局。优秀的人才大多集中在县局机关，基层分局人少事多，有限征管资源一方面短缺缺乏，一方面配置效率低下。虽然很多地方尝试把优秀的人才组成团队，通过团队加强税收管理，但松散的团队管理结构，并不能有效整合现有的征管资源。 （二）税收管理员职责不清晰 专业化管理程度不高。县级税务机关的基层
3、分局一般是按属地管理设置的，一个分局负责3-5个乡镇的税收管理。基层分局将管理对象按区域、类别划分为假设干个责任区，实行税收管理员制度。管理员负责信息采集、纳税辅导、税收宣传、纳税评估和税收监控等职责，这就要求管理员必须具备一定的综合素质和能力，才能应对责任区内的税源管理工作。而实际上，基层人员的素质参差不齐，有差异的税收管理人员难以适应无差异的税收管理要求，存在“大户管不透、中户管不细、小户管不住的现象。 税收管理员职责界定过于宽泛。责任区管理员岗责事项过多，以管户为主的税源管理部门职能过于宽泛，导致基层分局普遍存在“重管户、轻管事和“管户与“管事未能有效结合的问题。一方面税收管理员日常工作
4、复杂、精力分散、疲于应付，对发现的一些涉税问题产生“疏于管理的现象；另一方面，由于税收管理员各自分片工作，对一些出现的重点事项、突出问题，难以形成合力，重点解决。 税收管理员主动管理意识不强。在科学化、精细化管理的指导下，从总局到省、市、县局出台了一系列加强税收管理的措施，比方评估、实地核查、巡查、回访等要求，特别是近几年重大涉税案件不断发生，管理的措施在加强。基层税务干部产生了畏惧的情绪，怕纳税人出现问题被追究责任，不敢管理，不会管理，回避征管中问题和矛盾，有“宁愿不做事，也不要做错事的现象。 （三）流程设置有待完善 流程设置不科学。流程根本是按照管理职能进行设计，信息化很大程度上仍模拟手工
5、操作，这种以管理职能为导向的业务流程，使税收业务工作的流程分布于各职能部门之间，许多常规事务必须调查、报批审核。实际上，大多数核批环节并不掌握更多信息，只起到“信息经纪人的作用，制约了税务行政效率的提高。 流程设计不合理。流程设置节点过多，覆盖面过宽，调查事项过于频繁，重点不突出。信息传输仍有相当比例是纸质传输，流程在运行中往往出现偏差，有文书流代替工作流，信息流附属纸质流的现象，也有信息流和纸质流同步，受理、调查、核批在同一天完成的现象，纳税人“多头跑、重复跑依然存在。 流程应用效果不理想。按照咨询、受理、调查、核批等环节设置流程，有关岗位人员对纳税户数、纳税人根本情况、税源结构以及变化趋势
6、情况不明，信息增值利用程度不高。基层税务人员和纳税人的直接接触大为减少，根本上处于被动受理、调查状态，流程处理占用时间过多，税源监控的效果不理想。 （四）税源监控措施不到位 风险管理意识缺乏。管理的重点放在对内监控上，而对纳税人没有建立一个长期防范税收风险策略，对税收风险缺乏系统地、定时地评估，缺少积极主动的风险管理机制。上级税务机关多以执法检查和目标考核作为税务内部的管理手段，基层税务机关在风险意识上多以躲避执法责任作为税收风险管理的目标，没有将减少税收流失，提高纳税人遵从度作为税收风险管理的目标，以致重大涉税案件时有发生。 税源监控考核偏重于税基。总局提出的是要加强税源税基的管理，而征管质
7、量的考核以“六率为主，主要是考核登记、申报、征收、处分等税收根底指标。征管“六率还不能真实反映征管水平，科学的征管质量考核体系还没有建立，基层分局是围绕“六率搞征管，围绕流程搞调查，外表推进县级税务机关实体化的思考第2页 工作做的多。 税源监控能力亟待提高。日常监控工作忙于应对上级税务机关发布的预警信息，纳税评估工作限于纳税人滞后申报、下脚料销售不入账等“低级错误，税收分析缺少深度，大多数管理员的素质难以应对大企业税收筹划团队，税源监控管理的能力亟待提高。 上述问题的存在，影响着征管质量和效率的全面提高。而推行县级税务机关实体化是解决这些问题的重要途径。推进县级税务局实体化，即把作为基层领导机
8、关的县局和具体负责税收征管的分局进行层级压缩，有效整合、优化和合理配置税收管理资源，使县局成为直接负责税收征收管理和为纳税人效劳的基层税务部门。 二、推进县级税务机关实体化的理论借鉴 上世纪80年代起，西方兴旺国家在税收管理中引入现代管理理论，形成了税源管理一体化和信息化的管理模式，降低了税收本钱，减少了税收风险，提高了工作绩效。国内外先进的税收管理理论和理念为推行县级税务机关实体化提供了有益的借鉴。 （一）风险管理理论 风险管理是研究风险发生规律和风险控制技术的一门管理学科，是指围绕组织目标通过在组织内部各部门以及运行的过程中，通过执行风险管理流程，运用风险管理技术方法，培育风险管理文化，建
9、立风险管理体系，优化资源配置等措施，来识别、衡量、化解风险，为实现组织目标提供合理保证的过程和方法。 税收风险管理是税务机关以纳税遵从最大化为目标，利用征管资源，以有效方式进行风险目标规划、识别排序、应对处理和绩效考评，根据风险等级上下合理配置征管资源，以不断降低纳税遵从风险、减少税收流失的过程。 按照税收风险管理要求，县局机关要充分发挥数据集中优势和人力资源优势，把专业化程度较高的业务附属地管理的税收管理职能中别离出来，上收县局，由机关业务科室承担，把审核、审批等事务性工作前移至办税效劳厅。进一步精简考评考核等行政事务性工作，县局机关从行政管理职能为主的职能体制，向以直接承担税源税基监控管理
10、等实体职能为主转变，实现县局机关实体化。 （二）客户关系理论 客户关系理论。由美国gartner集团率先提出。它源于“以客户为中心的新型商业模式，通过对企业业务流程的重组来整合用户信息资源，以更有效的方法来管理客户关系，在企业内部实现信息和资源的共享，从而降低企业运营本钱，为客户提供更经济、快捷、周到的产品和效劳，是一种旨在改善企业与客户关系的新型管理机制。客户关系理论在税务系统的应用就是要建立以纳税人为中心的行政理念和文化，提高纳税遵从度。 过去20年，各国税务行政领域的一个明显变化就是税务内部机构的重组，这种重组直接以为纳税人效劳为根本导向，总的趋势是由过去按税种分设职能机构转变为按功能事
11、项、或者纳税人类型、或者两者混合设置职能科室。按照客户关系理论重组县局税务机构就是要推进县局机关实体化，建立税源分级分类的税收管理模式，实行差异化管理、专业化管理和个性化效劳。 （三）模块化理论 模块概念是由ibm公司提出的，模块化是指通过每个可以独立设计的、并且能够发挥整体作用的更小的子系统（模块）来构筑复杂的产品或业务过程，各模块之间借助工作流管理系统进行跟踪管理和协调，使各个模块的能力和责任形成相互补充的有机整体。 按照模块化理论推进县级税务机关实体化，可以取得以下三方面效果：一是组织结构扁平化，适应信息处理要求，减少了管理层级，提高了管理效率。二是组织边界模糊化，突破组织边界，将自身不
12、擅长和非核心的职能模块，以“外包的方式交由其他专业组织处理，优化征管资源。三是核心业务归集化，县级税务机关实体化后，局机关聚集了战略资源处理核心业务，提高了组织创新能力，对纳税人的需求反响更具灵活性和针对性。 三、推进县级税务机关实体化建设的设想 县级税务机关实体化总体设想是。适应新时期税源管理工作要求，改进业务流程，以风险管理为抓手，以纳税人需求为导向，设置机构和划分职能，实现组织机构的扁平化，建立以税源管理大流程为主体的一体化工作体系，提升税收管理的水平。 （一）县级税务机关实体化的机构设置 借鉴风险管理理论理顺征管职能。按照税收风险管理理论，实施税收风险管理首先要将风险管理的关键环节或关
13、键步骤与税收征管业务流程相融合，使风险管理表达在税收管理的过程中（图略）。税收风险管理流程主要环节包括：风险目标规划、风险分析识别、风险等级排序、风险应对处理、风险管理评估。 借鉴模块化理论整合县级税务机关内设机构。目前，一般情况下县级税务局设有7个内设科室，一个直属机构，5-7个派出机构，这些机构分别承担税收风险管理流程的主要环节。显然，税收风险管理涉及税务业务部门和环节过多（图2略），专业化分工要求过高，在税源管理联动框架下运转有难度，可以考虑对现有内设机构的设置进行优化整合，以工作流程为导向，减少业务层次，改变传统的职能导向型的机构设置方式，建立“扁平化的税务机构。初步形成“纳税效劳科（
14、办税效劳厅）、风险管理科、政策法规科、纳税评估科（股）、稽查局以管事为主，税源管理分局（科）以管户为主的征管运行机制，提高管理效能。根据税源结构和税务人员数量情况，对于税源总量比较小，人员比较少的县级局，可以考虑在县局内设机构中设置专业化评估分局（图3略）；对于税源总量比较大，人员比较多的县级局，也可以考虑在管理分局内设置纳税评估股，进行专业化管理。 借鉴客户关系理论推行税源专业化管理。可根据本地税源的构成和征管状况，合理确定税源分类标准，按纳税规模、所属行业（产业）类别、财务核算状况、信用等级上下、纳税人类型等标准，按照不同的纳税人设置相应的管理分局或者责任区，如大企业局、专业分局或行业责任
15、区，配置相应的征管资源，实行专业化、精细化管理，突出重点，增强管理和效劳的针对性和时效性。 （二）县级税务机关实体化的职能定位 县局机关主要职责。除承担行政管理职能外，在风险管理中直接承担本县范围内的税收风险等级排序、信息情报交换、风险分析识别；直接承担局部复杂事项的组织应对工作；直接组织实施中小企业的行业风险应对管理；按照风险类型直接实施专业化应对工作；直接组织实施大企业风险分析监控、风险应对管理；做好省市局上收管理的协助配合等。具体业务分解：风险目标规划、分析识别、等级排序由风险管理科负责；风险应对实行5级应对，由税源管理局、稽查局、纳税评估科和风险管理科分别负责；风险绩效评估由政策法规科负责（图4略）。 县局内设机构的主要职责。重新整合后的机构职责。 纳税效劳科（办税效劳厅）。纳税效劳科和办税效劳厅合署办公。具体负责全县税收效劳的指导、管理工作；负责受理、咨询工作；负责审核、审批等事务性工作。做到“业务综合受理、资料内部流转、流程限时办结、文书窗口出单的模式。 风险管理科。负责县局风险目标规划、风险分析识别、风险等级排序、风险管理评估等事项；负责税收分析、方案统计；负责征管数据质量管理；直接承担局部税收风险事项的组织应对工
