1、对我市司法系统法律效劳工作存在问题的调查 按照学习实践科学开展观活动的要求，笔者集中对分管的律师、公证、基层、法律援助等工作进行了深入细致的调查研究，着重就我市司法行政系统法律效劳行业存在的问题及其原因进行了剖析，并提出了相应对策。 一、存在问题及其原因 律师法、公证法的公布实施，为行业开展提供了立法保障。但由于各部门的法律、法规缺少内在的制衡，导致部门法和行业法规在实施过程中出现不协调现象。 （一）律师工作 按照司法部律师改革试点工作精神，我市律师94年开始脱钩改制试点。在快速开展的同时，甩下并沉积了一些问题亟待解决。 一是律师执业环境有待于进一步改善。由于律师法适用范围的局限性和部门法之间
2、的立法冲突，对相关部门几乎没有约束力，律师法中规定的律师在执业过程中的权利难以得到有效落实。如律师法规定会见、调查取证应持律师证、委托合同、会见证明，但律师拿着“三证要求会见嫌疑人时，个别看守所以未接到上级通知为由，仍要上级公安机关批准的文件，而上级公安部门认为依照新修订的律师法不需出具相关证明。曾一度作为法治建设重要成果的律师可介入侦查阶段的法律规定，在我市尚未得到真正落实，律师会见难、调查取证难、阅卷难三难现象依然突出。 二是律师队伍建设现状难以适应律师事业开展的要求。律师改制过于匆忙，在约束、保障机制都不甚健全的情况下匆匆走向市场。一方面作为受过高等专业教育的法律工作者，理应担负起维护社
3、会公平正义的责任和义务，另一方面由于没有政治上行空间，缺少相应的社会地位和经济保障，致使局部律师游离于主流社会之外，理想信念缺失，自身定位不准，在执业过程中出现一些诸如收费不办案、多收费、乱收费、不讲诚信等有损律师队伍整体形象的行为。追求法律公平正义和追求利润最大化的困惑成为律师的艰难选择。由于律师、律师所的社会身份角色发生变化，以及律师行业的特殊性和业务活动的相对独立性，个别党员律师组织观念淡薄，党性意识薄弱，存在只办案挣钱、过不过组织生活无所谓的思想。律师队伍党建工作存在的组织关系不理顺、工作根底比较薄弱等问题，影响了党员律师先锋模范作用的发挥。 三是年轻律师的生存和成长缺少良性的机制和制
4、度保障。新律师入所后或直接交办案子，缺少相应的标准和指导，或自己到处挖掘案源，解决生存问题。出现没人管、没人带，任其自由开展，自生自灭的状态，律师队伍的可持续开展状况堪忧。 （二）公证工作 从93年开始的公证体制改革，由于缺乏立法保障，始终处在观望、尝试和探索之中。2023年公证法出台后，我市公证改革虽有突破，但由于改革配套措施缺失，约束机制和保障机制不到位，目前我市公证法律效劳市场存在的执业短期行为凸显、风险保障机制缺位、不正当竞争等问题亟待标准。 一是公证机构性质和法律地位不够明确。由于公证法对公证机构的性质和独立的法人地位规定过于宽泛和概念化，司法部也未对此作出准确及时的解释和标准，在实
5、践中公证机构的性质和地位不明确，导致公证机构没有准确的编制定位和管理定位，负担繁重。公证法第六条规定：“公证机构是依法设立，不以营利为目的，依法独立行使公证职能，承担民事责任的证明机构。因此，公证处依法应属公益性事业单位，却要交纳25%的企业所得税，限制了公证机构和公证员创新开展的积极性和自主性。 二是公证的法定核实权难以得到保障。公证法第29条规定：“公证机构对公证事项及证明材料应当进行核实，有关单位或个人应当依法予以协助。实践中，个别公安机关、人民法院和基层民政等部门对公证处的核实要求不予配合，不仅公证机构的正常业务难以开展，也加重了当事人的负担。 三是行业不正当竞争现象普遍，行业秩序有待
6、于进一步标准。在分配机制上，我市公证机构主要采用工资加奖金和效益工资两种分配模式。有的公证处个人分配比例过高，公证处积累不够，公证事业开展后劲缺乏；有的公证处实行全员效益工资，办证数量与工资挂钩，导致公证人员质量意识淡薄，片面追求经济效益。由于大局部公证人员纳入社保范畴，普通公证人员退休工资仅八百多元，难以安度晚年。行业内部“只顾挣钱不顾质量、“分光吃净等短期行为普遍存在。目前，在我市市区内设有省、市、区、农垦等多级公证处，执业区域交叉重叠，中心XX县区过于密集。如XX县区仅有70多万人口，却有4个公证处70多名公证员执业，争抢证源的现象十分严重。行业管理部门虽然明令禁止给付联络员酬金等不正当
7、竞争行为，但回扣仍以更隐蔽的方式普遍存在。公证机构的社会公信力不断下降，影响了公证事业的健康开展。 四是我市公证系统存在法律效劳人才萎缩、流失现象。公证队伍在数量上呈逐年萎缩状态，1997年松哈合并时，注册公证员116名，现在只有92名，其原因有自然减员，有主动调出的，但主要还是由于用人机对我市司法系统法律效劳工作存在问题的调查第2页 制僵化，录用公证员既要具有司法考试资格，又要通过人事部门统一考试，虽然标准性增强，但也导致了公证处招录人员难度加大，甚至有的公证处无人可招。在2023年度的事业单位招考过程中，市第二公证处由于报考人员缺乏5人，职位被取消。个别公证员业务素质偏低，不能适应公证事业
8、开展的要求，而新录用公证员门槛偏高，造成公证队伍难以开展壮大。 （三）基层工作 我市八区十县（市）司法所共有司法干部486人。每个司法所平均不到两个人，却承担着普法依法治理、刑释解教人员安置帮教，指导和管理人民调解、参与综合治理、调访一体化、社区矫正、法律效劳等十项工作职能。工作任务繁重、待遇低、量少质弱现象十分突出。 一是经费保障落实不到位，基层司法行政工作者量少质弱的状况与工作任务繁杂、待遇偏低的矛盾突出。基层司法行政工作是基层稳定的第一道防线。从业务开展看，收编直管便于标准、推动业务开展，但由于司法局无力解决办公用房、经费及福利待遇等问题，区街道司法所至今没有收编直管。司法所人员是政法专
9、项编，街道办事处却可以不通过司法行政机关调剂工作人员，致使基层司法行政队伍专业化程度偏低，缺少稳定性。乡镇司法所长的职级、待遇及人民调解和信访补贴至今难以落实。目前，我们已经起草了关于加强基层司法所建设的意见，正在与有关部门沟通会签事宜，希望能对上述问题有所缓解。 二是基层队伍知识化、专业化水平亟待提高。仅以社区矫正试点工作为例，作为社区矫正对象日常管理、矫正工作主体的基层司法所，其实不过是一、两个人，既没有受过正规法律专业训练，又没有矫正工作经验；既没有立法的保障，又没有特定身份应具有的权威性和震慑力。他们面对的毕竟是服刑人员，行使的是刑罚执行职能，却要在承担其他9项工作职能的同时，承担如此
10、艰巨的工作任务和责任，建立一支专业化的矫正队伍是社区矫正工作全面铺开的前提保证。另外，基层司法行政人员着装问题影响了工作效果。面对监外服刑人员却没有制式服装，社区矫正工作的权威性受到质疑；开展人民调解工作时，常因分不清身份而被误认为是当事人双方中的一方，影响工作的开展。 三是“调访一体化工作主体错位。“调访一体化工作推行以来，形成了以司法行政部门为主的局面，从协助变成主办，一方面要完成上级的硬性工作指标，一方面却没有人、财、物的保障，工作开展步履维艰。 （四）法律援助工作 我市法律援助资源相对于法律需求严重缺乏，城乡开展不平衡现象突出。 一是法律援助资源配置不尽合理。法律援助的提供能力与困难群
11、众实际需求有较大差距。从全国范围看，xx属于经济欠兴旺城市，法律资源本来就不够充分，贫困地区更是奇缺。例如，XX县区至今既没有律师事务所，也没有律师。我市现有农业人口499.1万人，面向农村的法律援助工作人员只有42人，且集中在城镇之中。因而形成了越是偏远贫困地区，法律援助需求量越大，法律援助机构和人员越少、资金越是缺乏的局面，至使一些亟需援助的人得不到援助。 二是法律援助的社会影响力与其应该发挥的职能作用相比存在差距。由于认识及宣传等多方面原因，群众对法律援助的范围、程序、渠道等知晓率偏低，特别是低学历、低收入、农民和农民工及老年人群，寻求法律帮助的能力较低。目前我市法律援助尚无法满足经济困
12、难群众打得起官司、打赢官司的需要，维护社会公平正义的职能没有得到完全发挥。 二、对策与措施 （一）针对律师法和公证法在实施过程中暴露出的实际问题，应尽快制定实施细那么予以明确和标准。同时积极沟通立法及税务、财政、人事部门，建立部门法和行业法规的制衡、协调机制，争取符合实际的税收政策和资金、人力、物力方面的支持，为改革提供配套保障措施。 建议借鉴北京、浙江、辽宁等省的做法，由人大牵头，协调公检法司部门共同出台一个通知，对贯彻实施律师法进行必要的司法解释，以解目前律师工作困境的燃眉之需。 同时，应出台与公证法相适应的体系化配套政策，在实施细那么中明确公证机构公益性事业单位的性质，以提供公益和公共效
13、劳为宗旨，不以获取利润为追求，并据此协调税收部门，不应按照企业标准征收税赋。同时，应确立公证机构的调查核实权和公证事项的公证法定性，保证公证预防纠纷、减少诉讼职能的发挥。在公证员的权益保护方面，应细化申诉、控告的理由和程序，对公证员的责任进行限制性和区别性规定。具体规定对当事人提供伪证的处分权及其程序和标准，确保公证作为国家证明制度的公正性和权威性。 在司法所建设上，应积极争取财政和人事部门的支持，为基层的和谐稳定提供法律效劳和法律保障。中央提出要加强“两所一庭建设，省编办87号文件规定，乡镇司法所应为副科级，司法所编制2人以上，较大的乡镇司法所要到达3人以上。省财政厅下发了63号文件，明确要
14、求基层司法所办公经费要列入当地财政预算。我们应催促各区、县（市）司法局以此为契机，进一步加大司法所建设的工作推进力度。更加积极主动地向当地党委、政府领导汇报情况，争取各级党委政府的支持，切实解决司法所建设中面临人员编制、工作经费、补贴和司法所长职级待遇等问题。要从加强内部管理和创造外部环境两方面来进一步加强人民调解标准化建设。加强内部管理就是要通过认真贯彻以岗位责任制为核心的纠纷排查、登记、例会、考评、回访、文书档案、信息反响等规章制度，保障人民调解工作标准运行。创造外部环境就是要积极争取各级党委政府的理解和支持，根据财政部、司法部有关文件精神，将人民调解工作经费、人民调解员信访补贴报酬列入财
15、政预算，为基层调委会和人民调解员解决后顾之忧。 应健全法律援助相关部门的协作机制。建议建立协调公、检、法、司、工商、税务、人事、卫生、社会保障等相关部门积极开展法律援助工作的配套制度，畅通法律援助工作渠道，共同降低本钱，为法律援助创造良好的运作环境。将法律援助案件涉及的法院诉讼费、劳动仲裁费、司法鉴定费及在办案中涉及到相关部门调查取证的相关费用问题，统一纳入法律援助的范畴。建议由方案、物价部门牵头，会同相关部门制定开展法律援助所涉诉讼费、司法鉴定、仲裁等费用的减免收费标准和方法。可以尝试由法律援助机构进行初审制度，并由法律援助机构为符合受援条件的申请人发放“法律援助绿色救助卡，相关部门依此卡予以减免各项费用。 （二）进一步加强行业管理，建立健全内部制约机制和行业保障机制，引导行业良性开展。 积极落实律师和公证“两结合的管理模式，积极推进两支队伍的行业自律规那么建设。严把“入口关，建立一整套对律师、公证员诚信、执业水平和能力等的考核方法；加强对律师、公证等法律效劳行业的指导，特别是政治指导，树立律师的公共责任心。加强诚信监管，建立律师、公证员电子诚信档案系统和统一的公证业务标准和信息共享机制，让社会掌握每个律师、公证员及律师所和公证处的根本情况、办案质量和诚信状况，为公众正确的评价提供导向；通过向社会公开行业处分情况，引导市场否认损害队伍形象的律师和公证员，确实做到奖优罚劣。
