1、城管行政执法现状及解决措失内容提要为了解决城市执法主体分散、行政职能交叉、多头执法、执法责任不清等问题，国务院发布国发199613号关于贯彻实施中华人民共和国行政处分法的通知，决定从1997年开始，在全国局部地区有针对性地开展将假设干有关行政机关的行政处分权剥离出来，集中交由一个行政机关统一行使的“相对集中行政处分权制度改革试点工作，城管制度在我国遂应运而生。自城管诞生以来，政府对其评价往往甚高，认为它对于解决我国城市化进程中出现的问题发挥了很大的作用。但与之相反，在基层群众之间，对于城管的评价却往往是负面的。伴随着我国参加WTO后，政府职能转型，相关法律法规与国际化接轨，城管如何在管理好城市
2、，做好本职工作的同时，又赢得奖杯和群众口碑，贯彻依法治国、文明执法、效劳管理成为了时下讨论最多的问题。关键词：城管现状 职能 监督一、 城管执法的概述（一）城管执法的概念谓城管执法，主要是指在城市管理领域行使相对集中行政处分权。“相对集中行政处分权一词来源中华人民共和国行政处分法（以下简称行政处分法）第16条之规定：即“国务院授权的省，自治区，直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处分权，但限制人身自由的行政处分权只能由公安机关行使。相对集中行政处分权，目前学术界对其概念根本达成了一致意见，即“将假设干有关行政机关的行政处分权集中起来，交由一个行政机关统一行使，行政处分权相对
3、集中后，有关行政机关不再行使原行政处分权。其核心就是将行政处分权从原行政管理机关所拥有的权力中剥离出来，由特定机关统一行使，以求在行政内部形成行政管理权与行政处分权的别离与制衡，促进行政效率与公平。简言之，“就是在不修改有关单行法律，法规规定的情况下，通过法律法规的方式，调整有关单行法律，法规的行政执法主体。其范围主要包括：1.市容环境卫生管理方面的法律，法规，规章规定的行政处分权，强制撤除不符合城市容貌标准，环境卫生标准的建筑物或设施；2.城市规划管理方面法律，法规，规章规定的全部或局部行政处分权3.城市绿化管理方面法律，法规，规章规定的行政处分权4.市政管理方面法律，法规，规章规定的行政处
4、分权5.环境保护管理方面法律，法规，规章规定的局部行政处分权6.工商行政管理方面法律，法规，规章规定的对无照商贩的行政处分权7.公安交通管理方面法律，法规，规章规定的对侵占城市道路行为的行政处分权8.省，自治区，直辖市人民政府决定调整的城市管理领域的其他行政处分权。为了积极，稳妥地实施好相对集中行政处分权这一制度，国务院先后下发了关于贯彻实施中华人民共和国行政处分法的通知关于全面推进依法行政的决定关于进一步推进相对集中行政处分权工作的决定和关于继续做好相对集中行政处分权试点工作的通知等文件，进一步明确规定了开展相对集中行政处分权的相关要求。（二）城管执法的作用 自从城市管理相对集中行政处分权制
5、度全面推行以来，在我国城市管理方面发挥了突出的作用，其地位也日益显示出其重要性。有效地解决了我国城市管理方面之前存在着多头执法，职权交叉,行政执法队伍膨胀及执法扰民等问题，使颇具挖苦意义的“七八顶大盖帽管不了一顶破草帽现象得到有效缓解。同时，由于精简了执法队伍，不但在执法效率及水平上未减，且有了长足的进展，并且减少了我国财政的支出，克服了机构臃肿，最主要的是在改善城市管理方面取得了显著成效。二、 论城管执法的现状（一）城管制度是否合法多处受争议。现行城管制度产生的直接依据是上述国发199613号通知，而该通知的依据那么是1996年公布的行政处分法第16条“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直
6、辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处分权授权立法的规定。可是在城市管理综合行政执法领域，却始终没有产生一部具体的、明确的、独立的法律、法规。虽然，国务院曾先后下发过数个通知，对开展相对集中行政处分权工作提出了一些具体原那么、要求和程序。但是，在城管所涉及的城市规划、工商管理、环境保护等相关领域里，本来都有相应的法律或行政法规。这些法律、法规中都明确规定了违法行为的行政处分权由相应领域的主管行政机关行使。城管事实上采取的侵害性行为违反了法律保存原那么。法律保存原那么是指，“行政权之行动，仅于法律有授权之情形，始得为之，换言之，行政欲为特定之行为，必须有法律之授权依据。在现代法
7、治社会中，法律保存原那么还特别要求行政权对公民自由和财产的侵害，必须取得议会立法的明确授权。现实中，城管普遍对公民的财产与身体采取种种“即时强制措施以及对公民财产采取“罚没行为 因为没有法律的授权，属于违法行为。.同时城管罚款有罚款提成现象。罚款提成违反了行政机关不得从行政行为中获利的原那么。从法理上来说，行政权力的根源来自于人民的委托，其直接的依据那么来源于法律的授权。行政机关行使行政职权，是依据法律代表国家而行使行政管理职能，对行政职权无权自由处分，行政处分所产生的罚款只能全部归属国家，行政机关绝不能因拥有行政处分权而从中获得利益。（二）执法过程多处受争议。城管执法中，靠行政权力“罚款为本
8、单位“创收，甚至下达“罚款指标、“罚款与队员的福利奖金挂钩等现象严重违背了行政伦理，属于典型的公权力异化，它不可防止地造成执法中的腐败，最终损害了法律的尊严和权威，同时，执法人员经常采用暴力执法，造成城管执法就是打人、掀摊、抢东西的印象，严重阻碍了社会主义法治建设的进程。执法的混乱以及相对人的困惑，为城管的权力寻租埋下了种子。三 解决措施。（一）明确城管的合法性。 在法治社会，授予权力的同时即意味着责任，权力与职责是统一的，不存在没有职责或职责不清的权力。当前城管事实上在行使着广泛的、对相对人的法益会产生重大影响的权力，然而，由于没有全国统一的城管立法，城管的主管部门、城管执法的监督部门、监督
9、的程序、城管执法的责任承担等目前都尚不明确，约束城管权力似乎只能靠各地“政府令中的“政府自觉，以权力约束城管权力的有效机制远未建立。因此，出台明确的法律，明确城管的具体职能与执法过程。让城管的执法有据可依的同时，减少与其他政府部门职能的重叠是必不可少的。（二）执法过程。目前相对集中城管处分权工作尚处于探索阶段，市民对城市管理法律、法规知之甚少。大多数人一提“城管都知道是管理小商贩的，对于城管的其他职责那么知之不多。而城管执法机关大多都是外表上的形象宣传，缺少法律、法规、执法程序的宣传，更没有建立广泛的直接联系群众的渠道。虽然各机关都设有信访科及群众联系热线，但根本上只是被动的接待上访群众、应付
10、危机事件，而没有定时定点的与群众进行交流，传播新的政策、法规，倾听群众意见。从而导致一线执法人员依法办事得不到理解，而群众的实际需求得不到满足，双方都怨声载道，直接影响了“和谐社会的创立。中华人民共和国行政处分法（以下简称行政处分法）第四条第一款规定：“行政处分遵循公正、公开的原那么。将公正、公开原那么写人法律，作为实施行政处分必须遵循的重要原那么，有利于实现法律所追求的公正、公平，有利于增强行政处分的透明度，有利于加强人民群众对行政处分约有效监督，有利于强化行政执法人员的责任心。在实施行政处分时必须以事实为依据，对被处分的公民、法人或其他组织按照法律法规的要求使用同一标准，对事实、性质、情节
11、以及社会危害程度相当的违反城市管理法律、法规的行为，不管违法当事人的地位、权势、关系如何，应一视同仁地予以处分。公正原那么是依法行政在行政处分中的一个重要表达。在执法过程中，应该重实体轻程序，重合法轻随理。加强标准，执法前出示证件，执法后有明确报告。执法过程中采用强制手段应交由派出所等部门执行。城管只负责巡查，具体执行应别离出来。城管执法，不仅要严格遵循实体性，而且还要严格遵守程序法。程序合法是实体合法的保障，在实体合法的根底上重视程序，才能保证行政执法行为本身的公正、合理，才能维护行政相对人的合法权益。城市管理行政执法机关应该按照行政处分法以及有关法律法规的规定并结合本部门的实际建立一系列程
12、序性制度，如行政处分分级管理和备案制度，行政处分错案追究制度，行政处分证据及暂扣制度，调查取证制度，听证制度，审查决定制度等，并用有关监督力量保障各项制度标准化运行。（三）加强人员素质完善的法律都是由人来执行的。如果没有一支高素质的城管行政执法队伍，就很难形成合法、公正、公开办案的局面，城管行政处分的公正、公开原那么就会大打折扣。因此，建设一支纪律严明、公正无私、政治坚决的城管行政执法队伍，是实现城管行政姓罚公正、公开的首要因素。城管行政执法部门应坚持经常性地组织广阔城管执法人员学习政治埋论和政策法规，强化城管执法人员的业务培训，促进城管执法人员养成良好的职业道德，培养城管执法人员的分析能力和
13、逻辑思维能力，不断提高城管执法人员的管理水平、执法水平和执法效率，从而真正实现城管行政处分的公正、公开。（四）更新执政理念1.树立正确的社会开展价值观。在现代社会中，社会开展的价值有很多，效率、秩序的价值并不必然高于公平、正义、自由、人权等价值，恰恰相反，正如经济学家阿玛蒂亚森在以自由看待开展一书中认为的那样，社会开展与进步应更多地考虑到的是人的生活质量及人的自由度。因此，在社会管理及社会开展的价值选择上，应当以科学开展观 、以人为本的要求为指导，以实现社会的公平正义为目标，破除片面的“经济中心论、“效率优先论和“秩序至上观 的观念性束缚，去除在强调“为人民效劳、“人民群众利益至上的同时但在实
14、践中“人民这一神圣概念却被虚化的做法，充分重视人的自由、人的尊严、人的生存权等根本权利，树立弱势群体的生存权永远高于城市的市容市貌，高于领导的“面子的观念。2.确立效劳型政府目标。二十世纪下半叶以来，在全球市场经济和民主化潮流的推动下，世界范围内的行政管理方式由传统的管理行政、秩序行政逐步转向给付行政、效劳行政为主的现代行政。当前，我国建设“效劳型政府正是顺应了这一世界性潮流。为实现该目标，在权力与权利的关系上，必须充分认识到权力来源于权利并效劳于权利。在此根底上，城管执法应当 “尊重权利，成认人的有限理性，破除“政府万能、“政府包办一切的观念，政府行为应当谦抑、尊重社会规律，服从社会“自生自
15、发的秩序，防止出台“消灭小商贩 这类违反经济规律的荒唐政策。在涉及城市商贩管理等方面，政府应当抛弃权力单向支配的方式，由“管理者的身份回归至公共效劳提供者的角色，尽量通过商贩组织的自治来进行，相应的，政府行为亦应由“堵变为“疏，多运用经济手段而不是强制性手段来管理市容。3.重塑合法性观念。马克斯韦伯认为，“每个政治权威系统都必定依赖于为它提供使用强制力量的能力的一种相当程度的自愿服从，而这种自愿的服从来自于覆盖在国家之上的合法性的外衣。 4在政治活动中，权力的产生与运行以合法性为前提，“对一般的权力要求有制定法依据、习惯法依据或者更高合法权力的合法授权，对于最高权力（例如立宪权或皇权）那么要求
16、法理上或道德上的正当性，即遵守社会公认的价值观。16古代的“君权神授，近现代以来的“主权在民实际上都是同样的道理。以此为观照，中国共产党执政的合法性来源于在国民党反动统治下人民革命的权利，革命胜利后的共同纲领以及1954年宪法宣告了中华人民共和国一切权力属于人民、人民当家作主，确认了新政权的合法性。但是，必须认识到执政合法性的取得和拥有并不是一劳永逸的，伴随着当代中国的社会转型，必须对新时期执政合法性有清醒的认识： 首先，去除那种简单、片面的以经济增长作为执政合法性来源的认识。学者认为，所谓合法性是“统治者与被统治者关系的评价。它是政治权力和其遵从者证明自身合法性的过程。它是对统治权力的认可。或者更简洁地说，“一个统治的合法性，是以被统治者对合法性的信任为尺度的。转型时期的中国呼唤公平、正义、自由、民主、法
