1、乡镇政府的现状和定位农村现行的行政管理体制是方案经济的产物，乡镇政府根本沿袭了改革开放前人民公社的行政管理体系。乡镇政府产生的直接动因是为了保证催耕催种方案的落实和因为当时交通和通讯不兴旺，行政辐射的面积有限，需要乡镇政府进行面对面的管理。但是，在社会主义市场经济体制不断开展完善的今天，其生存环境发生了巨大的变化，而乡镇原有的管理体制、运行机制和组织整体架构却没有作相应的调整和变革。随着我国经济实力的不断增强和生产力的高速开展，如何调整生产关系以适应生产力的开展成为乡镇改革的紧迫课题，笔者就某县的调查情况，从乡镇政府角色定位的角度出发，浅析乡镇体制创新。一、乡镇现状分析改革开放以来，农村经济体
2、制改革不断深化，而在乡镇体制改革方面却没有实质性进展，制约了农村经济的开展，从调查的情况来看，存在以下几个方面的问题：1、乡镇政府所处的地位决定了其“角色难当一是从党、政、人大机构的设置来看。乡镇政府、党委、乡镇人大按其职级来说，都是同等职级的。但从工作实际看，乡镇政府既要接受乡镇党委的领导，也要执行乡镇人大的各项决议。从决策的机制看，乡镇党委是乡镇的决策主体，它决定着乡镇的重大问题(如人员分工、人事安排、中心工作)。乡镇重大决策一般通过两大会议作出，一是党委会议，凡属党内兼职的行政干部以党委副书记和党委委员的身份参加会议，然后以行政干部的身份落实党委会的决定；其二是党政联席会议，党政会议外表
3、上由党政干部联合作出的决定，由于交叉任职，这个会议实际上可以看作是党委扩大会议。乡镇人民代表大会是权力机关，但它只能是通过一年一次的代表大会参与决策。乡镇政府是乡镇人大的执行机关，根据组织法，行政组织没有全体会议和党务会议这种权威决策形式，乡镇长会一般是布置具体工作的。二是从行使的职能来看。根据中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法规定，乡镇人大有13项职权，乡镇政府有7项职权(并实行乡镇长负责制)。按照中国共产党农村基层组织工作条例，乡镇党委有6项主要职能。而在职能的实际行使当中问题不少，主要表现在以下几个方面：一方面是职能行使的越位；另一方面是职能行使的缺位；再一方面就
4、是职能行使的错位。究其原因，主要有三点：一是职能界定模糊不清；二是党政职责不分；三是乡镇人大地位不高。2、条块分割，乡镇政府职责权限不清这不是一个新问题，“条主要是指县级人民政府的职能部门设在乡镇的各种分支机构所拥有的行政管辖权，“块是指乡镇人民政府本身对乡镇行政区域应该拥有的行政管理权。条块关系是指乡镇政府与县政府的各职能部门设在乡镇的分支机构在管理权上的权力和分配。目前，就我们调查的某县来说，有关部门在乡镇的派出机构(指以条管理为主的机构)达10多个，占整个乡镇的75左右，而且大多掌握着一些有利可图的职权。如公安、地税、国税、工商、电力、土地、水利、兽医、播送电视、卫生院、防保所、交通、中
5、学、小学、财政等在乡镇均有派出机构(由乡镇管理的只有农业农机、农村经济、方案生育、村镇建设、文化)，这些机构都以乡镇为工作对象，在行政上虽明确是双重领导，但是以条为主，除党团关系在乡镇外(有的单位党团关系还不在)，其它的人、财、物的权力和业务管理权都在上级部门，乡镇无权过问。这就造成了以下后果：一是乡镇责任大，权力小。乡镇政权是国家的基层政权，国家的各项工作都要通过乡镇来完成，乡镇干部形象地说“上面千条线，下面一根针，责任重大。为了催促乡镇的各项工作，县和乡镇签订了各种形式的目标责任书，以加大乡镇工作压力，催促乡镇完成任务，但由于以条条垂直领导为主的管理体制大大削减了乡镇的管理职能和调控职能，
6、使乡镇难以完成；二是块块无法约束条条。派出机构的人、财、物权大多在县里，而且这些职能部门和乡镇是平级或者是级别更高的单位，乡镇对这些机构的一些不合理做法无法管束和制止；三是不利于乡镇统一行政管理。各派出机构人员为了完成上级布置的任务，总是强调自身工作的重要性，并且出台一些特殊政策，结果造成政出多门，多个中心，难以形成合力；四是影响了乡镇干部的积极性。乡镇政府工作人员和条属机构人员存在较为严重的苦乐不均的现象，政府工作人员繁杂，待遇较差，而条属工作部门工作较轻闲，福利待遇比乡镇管理的部门好得多，造成了互相攀比的现象，影响了乡镇干部职工的工作热情。3、财政困难，经费缺乏保障这是一个普遍现象，现在乡
7、镇财政困难，债务沉重是一件非常严重的问题。据有关资料统计，现在，作为中国基层政权的乡镇，全国乡镇政府总的背负着2023多亿元庞大的债务，绝大多数的乡镇都有数量不等的债务。就以调查的该县为例，2023年23个镇的财政收入是22023万元，可用财力是9673万元，实际支出达15469万元。全县每个乡镇都有沉重债务，债务总额达17296万元，少那么109万元，多那么3711万元。随着三年全部取消农业税政策的落实，债务可能还要大幅度的上升。这不仅严重影响到乡镇经济的开展和基层政权的建设，也严重威胁着国家的稳定和平安。造成这种现象的主要原因：一是过去脱离实际地搞了一些根底设施建设或“政绩工程，由此背上沉
8、重的工程欠款。就拿前些年搞的“乡、“有线电视乡乡通、“乡镇农网改造来说，每个乡镇都花了数百万元，背上了数目不小的债务，而形成的固定资产却被条条拿走了。二是前几年推行“普九，大搞学校升级达标活动，其结果留下了难以归还的教育欠帐。三是盲目加快乡镇企业开展，留下了大量企业贷款或工人的集资款和一些“夕阳企业。四是1998年进行的“三金清理整顿。关闭了各乡镇辖区的农村合作基金会，原存入这些合作基金会的各种存款那么由所在乡镇全部负责清偿，造成了乡镇政府债务成倍增长，这也是乡镇债务的重要构成局部。五是由于资金紧缺，为了维持学校正常运转和进行学校各项建设，一些乡镇学校一般都采取了向各学生家长借款维持运转的作法
9、，现在这种借款政策取消后，为乡镇留下了一笔可观的亟待归还的债务。六是乡镇机关事业为了维持生计搞的一些贷款，以及一些办实体摘的一些贷款担保等等。这种状况形成了一种恶性循环，造成了乡镇政府运转难、保稳定难，政府在群众中的可信度越来越低。由于政府困难，对新的社会公益工程投资极少，老的工程又难以维持，影响了投资环境，减少了税源。同时由于政府困难，致使政府对教育、农业等方面的投入越来越少，造成了农民增收越来越难，而且造成了很多地区经济持续低迷，农民增产不增收，农民生产的积极性有所降低。乡镇财政供养人员多也是造成乡镇财政困难的原因，由于各种因素，该县乡镇共有财政供养人员一万五千多人，且随着财政供养人员的增
10、资和事业的开展须新进的人员(如补充紧缺学科教师和机关补充公务员)，供养人员的负担越来越重。村级负担沉重，债务多，影响村级组织的正常运行。全县316个村，共有村级债务12898万元，2023年村级赤字952万元，赤字的村有151个，占478。就拿该县某镇来说，全镇16个村中有14个村当年均有不同程度的资金缺口，少的34万元，多的近10万元。2023年底，全镇村级赤字97万元，加之中央一号文件下发后，农民负担下降3个百分点，又取消了二、三产积累，农民减负280万元，其中近100万元为镇村收入，这样2023年全镇累计因政策因素村级赤字近200万元，目前的村级集体几乎成了“空壳子，就连村组干部的报酬都
11、无处着落，导致村组干部工作积极性下降，可以说村级经济已直接影响到村级组织的正常运转。4、开展工作缺乏有效的手段乡镇对农村工作和农民的管理，由于在职能上残缺不全，在经济上没有制约手段，工作上又不能搞强迫命令，只能采取协商、发动、示范、效劳等方式开展工作。因此，乡镇干部普遍感觉推开工作缺乏手段，农村工作越来越难干，压力越来越大。表现在以下几个方面：一是工作压力。乡镇政府与村委会的关系，已由昔日的领导与被领导关系改变为今天的指导与被指导关系，乡镇不得干预依法属于村民自治范围内的事项。这就意味着乡镇干部已不能像过去那样对依法属于村民自治范围内的事项采取行政命令式的管理方式，然而一些上级领导和部门却无视
12、了这一点，对乡镇仍习惯于方案经济年代的行政管理模式，致使乡镇干部工作压力增大；二是生活压力。实行乡镇财政包干体制后，乡镇干部的生活压力越来越大。由于财税任务要完成，有的地方乡镇干部工资不能按时足额发放，再扣除各种捐款，所剩无几。而且，乡镇干部工作环境比较艰苦，双休日很少休息；三是舆论压力。由于诸多原因，乡镇给农民的少，向农民“索取的多。作为农村基层矛盾的处理者和“索取的执行者，乡镇干部不可防止地成了少数农民不满情绪的发泄对象和上面追查责任的承担者以及社会舆论的指责者。有的新闻媒体无视了乡镇干部的主流和工作上的困难，片面报道乡镇干部的工作失误或缺乏，使乡镇干部的形象受到影响，工作难度加大。5、考
13、核体系不科学，农业社会化效劳体系薄弱有人把乡镇形容成：残缺不全的政府、残缺不全的职能、残缺不全的部门和包罗万象的责任。可在对乡镇的考核上并没有因天生残疾而放松，县直各个部门都对乡镇制订各种各样严格的考核标准，动不动就搞检查评比，乡镇疲于应付。而且在考核的标准作出了许多硬性的规定，把机构编制、人员配备、设备添置、资金使用等作为指标，动不动就扣分，形式主义严重，不注重效果，最终的目的就是要乡镇买部门的帐。由此而出现了乡镇不能搞的事情，通过考核逼着搞；乡镇不能办的事情，通过考核逼着办；乡镇干不好的事情，通过考核逼着干；乡镇不愿说的话，通过考核逼着说。乡镇对此苦不堪言。6、政府信用缺失，干群关系紧张由
14、于乡镇职能过宽且职责权限不清，加之层层过高的考核标准，导致乡镇政府信用缺失。乡镇政府本来是为农民效劳的，但现在在农民群众的威信和可信度越来越低，有的成了农民的对立面，这种对立状况把乡镇政府和乡镇干部推到了风口浪尖上。二、乡镇职能定位乡镇政府是我国行政管理体制中直接面对广阔农村，功能比较完备的最基层的政权组织，在行政管理层次中处于根底地位。它不仅是承上启下、连接城市和农村的关键层次和中间环节，同时也是各种矛盾的焦点。减人、减负首先要减事，明确乡镇政府应该做什么、不应该做什么。按照“小政府、大社会的方向，切实转变乡镇政府职能，变“行政支配主导型的体制为市场导向的民主的合作体制。在职能上着重理顺四个
15、关系：一是理顺乡镇政府与管理经济的关系。一方面，政府管理经济的态度应是：“有所为有所不为。官不与民争利，但凡民间能办的，政府要坚决退出。政府要进入的就是公共产品和公共根底设施，要为老百姓提供较好的公共效劳；另一方面是当好裁判。如今企业有外资、民营、个体、混合各种成分，就看你这个裁判如何依法公正的吹哨。这要求乡镇政府一是创造公平的竞争环境，包括游戏规那么的规定，目的是引入竞争的机制，促进乡镇经济健康的开展。二是如何协调多元组合的利益关系，现在企业投资多元化出现的问题比较多，股东之间、劳资之间政府都要协调好。三是聚好两个“才(财)，其一是人才，如何把全国各地的人才留在小乡小镇。吸引人才不仅是靠金钱
16、，还要靠居住条件、社会环境、文化气氛和教育事业。只有把这些问题解决好才能吸引他们。有了人才不愁经济开展和社会进步。其二是财气，只有把投资者吸引在这里，经济就有后劲，就不愁就业和税金。只有聚好“人和财，才能真正开展乡镇经济。二是理顺乡镇政府与市场的关系。要提高乡镇政府的行政效率，必须按照社会主义市场经济开展和依法行政的需要，强化综合协调、监督调控职能，减少政府直接管理和微观管理职能，转移后勤效劳、生产经营职能，下放属于企事业单位的职能，将行业性、社会性事务以及做不了、做不好的事委托给社会中介组织。社会中介组织可以向社会提供众多的效劳，承担一些政府部门不该做或做不好，企业做未必有效的事务。从而形成政府调节市场、市场引导企业的经济运行新格局，真正使乡镇政府实现由直接管理向间接管理、微观管理向宏观管理、单一行政管理向综合运用经济和法制手段管理的转变，履行统筹规划、掌握政策、依法行政、信息引导、组织协调、提供效劳和检查监督的职能。三是理顺乡镇政府与社会的关
