1、县市人大工作活力探析 八十年代，谈起人大，在人们的头脑中大概是“橡皮图章的概念。尽管全国人大常委会法工委副主任乔晓阳认为，人大本来就不是什么“橡皮图章1，但给人的感觉是“橡皮图章也是不可否认的。经过20多年，我国人民代表大会制度建设获得了长足的开展，“橡皮图章的形象在人民群众中已根本消除2。我国人大制度的开展，与地方人大的一系列制度创新是分不开的。地方人大在20年工作中，积极地探索新路子，取得显著成效，令人刮目相看。 早在八十年代，一些地方就开始进行代表评议的摸索工作。1982年，黑龙江XX县区就曾组织过人大代表评议“一府两院的干部，并把评议对象从执法部门延伸到执法干部3。1986年，在第一个
2、普法热潮中，XX省XX县区人大常委会率先提出“实施法律、法规部门责任制，并作出决议，制定实施方案4。1988年，XX市XX县区人大常委会率XX省之先开展了述职评议工作。以后，又有XX市XX县区等一些县（市、区）陆续开展了此项工作5。1989年3月，XX省七届人大二次会议通过XX省各级人大常委会法律监督工作条例（试行），第一次规定向被监督对象发出法律监督书为一种新的监督方式6。1997年，XX市XX县区人大常委会举行颁发任命书大会，被任命人员面对国徽进行宣誓，增加干部的宪法意识、人大意识和爱国意识。1999年6月，XX市XX县区人大常委会决定对拟任“一府两院国家机关工作人员实行任前法律知识考试7
3、。2022年3月，XX市人大常委会实行对拟任法律职务的审判和检察人员试行任前公示的制度8。 从以上诸多事实看，地方人大特别是县市人大在行使自身职权上具有很大的灵活性和创新性。我们认为，激发县市人大活力有以下五个原因。 第一，沟通方面的原因。目前，我国大多数县市人大机关与其它同级党政机关工作地点相近，常常是在同一幢楼，这在客观上增加了他们之间的联系。由于“一府两院是各种法律、法规的具体执行者，他们所反响的信息能够迅速、准确地传输到常委会手中，这样非常有助于人大掌握真实情况，并找出解决问题的措施。例如，针对政府部门领导法律意识较差的状况，人大实行了任前法律考试制度，以提高政府部门和两院司法人员的法
4、制素质。此外，县市人大常委会与群众、代表、乡镇人大之间的联系密切。如XX市各县（市、区）人大常委会均建立了信访接待室，在各乡镇建立代表的选民接待日。通过这种上下访相结合，人大深入基层，直接听取群众、代表的建议和意见，了解到法律、法规的贯彻实施情况，创造了执法检查的形式对部门执法不力进行监督。人只有在社会实践中才会对主观和客观理论和实践相分裂的状况有切身的感受，才会提出解放思想的迫切要求。社会活力的源泉最根本的在于人民群众的创造性的实践活动。多一个人就多一种思想，许多新形式的产生往往是人民群众集体智慧的结晶或受到他们的启发。上下级人大之间的纵向联系，县市人大之间的横向联系，互相学习，取长补短，这
5、也是沟通的一个重要组成局部。据了解，XX市XX县区人大与150多个兄弟县市区人大保持长期的联系。这种相互交流，大大拓宽了人大监督途径，是激发县市人大活力的一个重要因素。某地人大创新一种监督方式，通过纵向和横向联系信息向外传播，如果兄弟县市区人大能够认可，即可作为一种经验及时地得到推广和运用。 第二，县市行政区域相对于省级行政区域来说，范围小，容易管理。因此县市人大采取各种措施时，便于控制，效果明显，而且因为涉及面窄，即使试行失败，负面影响也较小。我们为之奋斗的民主制度之所以能在几千年的古希腊许多城邦扎根开展，与城邦面积较小有很大的关系。而省级人大采取任何措施因对全省影响大而相对求稳，只有那些被
6、实践反复证明是正确的方案才能上升的到法律的高度。 第三，随着中国民主、法制进程的加快和绩效评估机制日臻完善，那种单纯依靠联系领导而获得晋升时机越来越少。因此，县市人大常委会组成人员在开展工作时，必须有所创新，有所政绩，为自身增加更多的政治资本，以便进一步拓宽开展空间。人大常委会一些主任原来是党政领导，他们到了人大以后，偏好于借助自身原来的政治资历实现制度创新而有所作为，树立个人的权威。 第四，社会需要是县市人大活力最主要的源泉。当前我国基层腐败较为严重，执法机关的违法现象屡见报端，人民群众在人大意识增强的同时，要求其加强对执法机关执法行为的监督，以保护他们的合法权利。县市人大因与群众联系较多而
7、面临的直接压力较大，为获得群众的支持，就必须努力探索行使职权的新途径，以适应社会开展的需要和人民群众的需要，这是激发县市人大活力的根本动力。2022年7月，全国人大常委会办公室新闻局组织了在京的新闻媒体单位赴闽进行地方人大工作巡礼的采访活动，记者傅旭深深地感受到地方人大工作的活力，她认为，“活力：来自人民群众的需求9。XX市人大常委会认为，“活力：源自创新2023。如果没有人民群众的需求，没有人大常委会的积极创新，人大的工作就不可能令人民群众满意，人大的权威也就不可能树立起来。 第五，我们认为，县市人大的制度创新需有一个必不可少的条件，那就是当初人大制度的设计留下了许多空档。江泽民同志在党的十
8、五大报告中把“完善民主监督制度作为政治体制改革的主要任务之一，明确指出“要深化改革，完善监督法制，建立健全依法行使权力的制约机制。11在人事任免工作中，“主要原因是人大常委会的任免制度和有关人事管理的具体制度不配套、不完善12。因此，在某种程度上说，正是当初人大制度设计的缺陷，使这种制度创新成为必要。 实践证明，县市人大在行使职权过程中，富于活力，在工作方式、自身建设等方面不断完善我国的人民代表大会制，有利推进了基层民主法制建设。但是，关于县市人大创新行为的合法性和合理性在学术界一直存在很大的争议，这也是阻碍县市人大制度创新的根本因素。为此，我们将对这种活力进行简单的评析。 为什么新的监督方式
9、，如工作评议、述职评议、法律监督书等能迅速在全国各级地方人大广泛应用呢。因为，它们相对于质询、特定问题调查、撤职和罢免来说，它们是“软性监督。我们从质询的运用来作一个分析，质询时，要求在会议期间，从质询案的提出到答复再到质询结束需在几天内完成，对质询技术尚不十分了解的代表和受质询对象是有一定难度的，受质询对象的答复往往难于让代表满意。如2022年1月25日的XX省九届人大三次会议期间，省环保局“不幸沦为一起质询案的主角，由于人大代表对被质询对象的答复不满意，导致不久后省环保局局长易人13。其实，还可以找出几个例子。从全国范围来讲，质询的运用不多，从局部来说，大局部县市人大几乎没有用过。可以这么
10、说，中国的传统文化影响了质询的运用。中国人爱面子，怕搞僵关系。在几天内，要完成质询的全过程，确实需要勇气，这可是硬对硬的。而现在采用的诸如述职评议等，由于述职评议整个过程时间较长，人大与“一府两院评议主客体有一个磨合期，所以产生的矛盾较少。这大概也是为什么人大爱用述职评议的原因。 现在我们所要分析的是为什么地方人大热衷于监督形式的创新，而宪法和法律已有规定的诸如质询、特定问题调查、撤职和罢免等形式不用。质询，在宪法、地方组织法、代表法上都写的进去了，但20年来的实践证明，偏偏就是质询权没能行使好，可以这么说，这一法定的职权没有得到有效的发挥。在法律的丛林中，“质询几乎是“珍稀物种14。前面所述
11、中国的传统文化影响了质询、特定问题调查、撤职和罢免等形式的运用，因为中国人爱面子，不喜欢把关系搞僵。喜欢采用一些诸如工作评议、述职评议、法律监督书等大家都能接受的形式。虽然，现在县市人大的工作搞得轰轰烈烈，但和运用法律赋予的质询等形式来相比较，谁更能树立起人大的权威，这可是不喻而明的。在县市人大工作的领导要认真履行法律赋予的职责，也确有难处，如某市人大常委会加大了对市政府的监督力度，可人事一变动，市长改任书记了，主任说，这监督还有法子搞啊。15。在此不难看出，为什么县市人大喜欢创新和用新的监督形式。 尽管不用质询，还有特定问题调查、撤职和罢免等方式也不用有众多的理由，而且是非常的充分，我们在此
12、也不想对此进行探讨，但我们想在此问一下，法律有明确规定的监督方式不用，偏去创造一种法律没有规定的监督方式，这不是明摆着“有法不依吗。人大的监督有法律监督和工作监督，如果这样的话，能搞好监督工作吗。我们认为，地方人大在执行地方组织法、代表法时，把法律制度与现实生活相别离了，虽然法律规定了一些监督形式，但可以以不适合本地情况等为由而不用。其实，地方人大应当通过法定的监督形式，把加强对“一府两院的监督作为护法的途径，逐步改变传统的文化心理结构，树立守法的精神，从而保障法律制度的有效运行。我们并不反对制度创新，但要分怎样创新，创新并不一定是创造一种新的监督形式，而是要分析法定的监督形式为什么不能被普遍
13、地运用。如果是制度设计存在的缺陷，那么应该通过改革（创新）程序来完善法定监督形式。我们也不否认地方人大现有的创新精神，但是也不能不看到新的监督方式它所存在的问题。 县级人大工作活力应主要表现在对现行制度的完善而非过多的制度创新。在现行的“党委推荐、提请人提名、人大依法任免的体制下，人大要想对其任命的干部进行任命前考察和任命后的考核，这是一个较为复杂的问题，也是一个难度较大的问题，按照党管干部的原那么，任前考察和任后考核工作由党组织负责，人大在人事任免中的主要职责是依法任免干部，并依照法律规定对干部是否尽职尽责进行监督16。由于干部的考察、考核权限仍属党委组织部门，人大就不宜直接代替干部管理部门
14、的职责而去承担对拟任人员的考察和任后的考核任务。尽管这些道理，人大的同志也非常了解，非常清楚，但是，人大有人事任免权，把任前考察、任后考核这一环节去掉，似乎这个任免权有不完整之处。但某一干部在被人大任免为某职后不久，群众检举其存在某问题且被查实时，人们也就把矛头指向人大，说这是人大任免的干部，你看看竟是这样子的。尽管人们心中明白，任前考察与任后考核是党委组织部的事。在这种情况下，人大不得不考虑对人大任命的干部进行任前与任后的监督，使人事任免程序趋于完整。总的来说，法律对人大人事任免程序没有太多具体的规定，大概也就是规定由谁提名提请人大任免何职。八十年代时，拟任人员被任命直至被免职时，常委会组成
15、人员有的还不认识他。甚至有的是，拟任人员不愿任该职，而人大又不知道此情况。如1988年1月黄某被任命为XX市XX县区某局局长，他当时并不愿意任该职，1989年1月他自己要求调动而被免去局长职务。XX市XX县区人大常委会局部组成人员在审议黄某的免职案时说，他当时就不愿任此职，而人大不知情，影响了的任免工作。为了防止此类现象的再次出现，修改了人事任免的规定，增加了“拟任人员需到会和常委会组成人员见面并作任职发言，其表态的内容有，如果通过任该职时工作怎样开展，如果未能通过该职怎么办。XX县区人大常委会在2022年7月对7名拟任市人民检察院检察员的人选进行公示，其中1名群众来信来访对此意见较大，因此不
16、提请常委会会议审议。九十年代，在全国范围内，任职时拟任人员需和常委会组成人员见面并作供职发言以及普遍开展的述职评议等，都是人大针对工作中出现的漏洞而采取的一些措施，加强了任前任后的人事监督。 在人大工作过程中，人大通过其角色活动表达出来的最根本的思维方式，迄今为止仍然是逻辑演绎。法律赋予人大人事任免权是大前提，人大的人事任免活动是小前提，结果是要任命的干部应该是称职的。但是，人大在审议人事任命案时并不是如此简单。任前缺乏对拟任人员的了解，法律规定又如此笼统，如何行使好人事任免权也往往是颇费踌躇的。目前，人大工作制度创新的思维是按“如果那么的条件句的方式进行的，即把程序改革确实认转变成通过讨论来决定某种归结是否妥当，能否有效地实现人大权威的制度设计问题。 还有我们不能忽略的一点，那就是人大制度
