1、我国土地管理制度反思及重建 1现行土地管理制度的目标及问题 中国现行的土地管理制度，是通过19971998年土地管理法、刑法等法律的修改而确立的。当时制度改革的要点主要有：（1）在立法目的层面，土地管理法确立了保护耕地和推进国有土地使用权制度改革这两大目标。其中，耕地保护被提升到了关系“国家开展全局和中华民族生存安危的高度，成为土地管理制度设计的出发点和落脚点。浙江农业大学东南土地管理学院的专家当年甚至认为，这部法律的名称应改为耕地保护法而不是土地管理法1。（2）在具体制度设计层面，为了落实“耕地保护这一目标，土地管理法建立了土地利用总体规划和土地利用年度方案制度，以及土地用途管制、根本农田保
2、护、农地专用审批、占补平衡、省级区域内耕地总量动态平衡和农村“一户一宅等一系列制度a。为了落实“国有土地产权制度改革这一目标，实现国有土地资产的保值增值，土地管理法建立了国有土地有偿出让制度，并且规定农民集体所有的土地，除了兴办乡镇企业、村民建设住宅及乡（镇）村公共设施和公益事业建设以外，不得进行非农建设，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地b。（3）为了确保上述制度得以贯彻落实，立法者在1997年刑法新增加了“非法转让倒卖土地使用权罪、“非法占用耕地罪、“非法批准征收、占用土地罪等相关法律条款c。如果说上述梳理过于技术化，可以换一种方式来概括19971998年土地
3、管理制度改革的重点：（1）作为国家的统治者，中央政府对耕地的不断流失感到十分焦虑，希望能够保有一定数量的耕地来维护国家的粮食平安；（2）作为国有土地的所有权人，中央希望实现并提高国有土地的资产价值；（3）虽然20世纪80年代的耕地流失是由乡村工业化（主要是乡镇企业）和地方政府推动的“开发区热、“房地产热共同造成的，但中央决定只惩罚集体土地的权利人（包括所有权人和使用权人），剥夺集体土地的建设用地开发权，关闭乡村建设用地市场，保存国有土地市场；（4）在这个单一封闭的土地市场中，政府是惟一的土地一级供应商，集体土地必须首先经政府征收为国有土地，才可以进入土地市场；（5）中央并没有完全放弃对其代理人
4、（即地方政府）的规制，要求地方政府在开展经济的同时，对耕地实行“占多少，补多少，以省为单位实现耕地总量的动态平衡；（6）通过“制定国家土地总体利用规划，然后再将总体利用规划分解为土地年度利用方案，层层下达这种方式，中央建立了一套高度集权的土地方案审批制度，并辅之以政党纪律、行政处分和刑罚处分等措施来保证这一套制度的实施。从制度变迁的角度来说，上述土地管理制度变革的思路是清晰的，逻辑是完整的。通过这一套严格的方案管理制度，中央政府相信所有的土地利用都将处在有效的控制之中。然而，诚如人们今天所看到的，这一套体制并不十分有效。首先，在耕地保护方面，1996年制定的1997202223年全国土地利用总
5、体规划纲要提出的目标是，“2022年，耕地总面积保持在12933万hm2（19.40亿亩）以上；202223年，耕地总面积保持在12801万hm2（19.20亿亩）以上。然而，到2022年，全国耕地保有量就减少到了19.2356亿亩，全国19个省市提前2023年用完了方案指标；2022年6月，全国耕地保护工作会议不得不把保有19.20亿亩的目标设定为2023年，然而2022年时全国耕地保有量就只剩下18.9亿亩，到2023年，这一数据又减少到了18.27亿亩d。严峻的现实迫使中央政府2023年不得不提前修订已经无法实施的1997202223全国土地利用总体规划纲要。其次，由于国有土地供应“以市
6、场为原那么，以无偿划拨为例外，中央希望通过严格控制建设用地供应量来合理配置土地资源的目标也并没有实现。多占少用、早占晚用、优地劣用、占而不用甚至乱占滥用的现象层出不穷，比方，XX省XX县区2023年落成的政府新大楼（被称为“白宫建筑群）的主体建筑占地就达247亩，同年建成的XX市惠济区政府办公楼那么占地530亩。另外，由于高校可以通过划拨方式获得土地，所以各个高校的面积也是越来越大。国土资源部数据显示，到202223年上半年，划拨土地依然占到全国土地供应总量的34.1%a。再次，确实如同土地管理法所要求的那样，公开的乡村土地市场被依法关闭了，然而农民和农民集体也因此失去了土地的自主开发权，他们
7、无法在自己的土地上自主进行工业化和城市化。其结果是，除了违法出租或出售小产权房及其他建设用地之外，农民不得不到城市寻找开展的时机，并千方百计留在城市里。于是，城市的房价越来越高，就业、教育、卫生、交通等公共资源越来越紧缺，而乡村却逐渐走向衰败，农民也呈现日益贫困的趋势，城乡差距进一步扩大。最后，有偿出让制度以及后来不断开展的招拍挂制度，确实有助于国有土地资本化这一目标的实现，并给地方政府带来了丰厚的收益据财政部统计，202223年，全国土地出让总价款到达了2912023.94亿元，超出预算113%，同比增长70%b。然而，越来越高的国有土地价格，既削弱了中央政府宏观调控的能力和效果，也推动了房
8、价的高涨，并诱使地方政府患上了“土地财政依赖症。 2制度失灵的原因 为什么世界上最严格的土地管理制度会在中国失灵。中央政府给出的答案是，1998年建立的管理制度依然不够严格，“必须采取更严格的管理措施，切实加强土地调控。c为此，其首先提醒地方政府“调控新增建设用地总量的权力和责任在中央，地方不得染指（2022年）d；其次，又明确要求“各省、自治区、直辖市人民政府对本行政区域内的耕地保有量和根本农田保护面积负责，省长、主席、市长为第一责任人（2023年）e；再次，中央政府不但将省级以下国土资源管理部门实行“半垂直化管理，还建立了跨区域的土地督察制度，用以监督地方政府的土地执法情况（2023）f；
9、最后，要求各地“严格执行土地用途管制制度，严格标准使用农民集体所有土地进行建设，严格控制农村集体建设用地规模。严格禁止和严肃查处以租代征转用农用地的违法违规行为。要求任何涉及土地管理制度的试验和探索，都不能违反国家的土地用途管制制度（202223）g。为了证明上述规定和要求不仅是一种倡导或口头宣示，2023年，中央政府对中部某省两级政府领导违法批准征收集体土地14877亩的行为进行了党纪和政纪处分h。然而，“更加严格的土地管理制度并没有遏制住地方政府、土地权利人和土地开发商违法用地的冲动，也没有为中国的土地管理找到和谐有序的运行之道，甚至使中国的土地管理有进一步恶化的趋势国土资源部执法监察局在
10、2023年报告中总结到，“2023年，全国发现违法用地行为7.0万件，涉及土地面积75.1万亩（其中耕地26.4万亩），同比分别上升5.8%、11.0%（下降2.4%）。2665名责任人受到党纪、政纪处分，其中，1416名责任人受到党纪处分，1149名责任人受到政纪处分，140名责任人被追究刑事责任。a实践说明，仅仅寄希望于政党纪律、党员意志、领导人决心和“严字当头的管理制度，无法从根本上解决中国土地管理制度中存在的问题。如果希望在失序和混乱中找到秩序与和谐，就必须从源头上重新审视中央政府的土地管理目标、中央与地方关系、地方政府的利益冲动等问题。 2.1中央政府土地管理目标之间的冲突 通过建立
11、一系列严格的土地管理制度，中央政府希望到达以下几个目标：（1）保有一定数量的耕地，确保国家的粮食平安；（2）增加建设用地，促进经济平稳较快开展，推进中国的城市化和工业化；（3）完善国有土地有偿出让制度，增加国有土地收益；（4）保护其他土地权利人（比方乡村农民和城市居民）的利益，防止地方政府过分剥夺公民的土地权利。然而，这里的问题在于，上述管理目标并没有完全固定或者稳定的位阶排序，选择何种目标进行强调往往取决于中央政府对于当时国内外政治、经济和社会形势的判断。当地方民众抗议强烈时，它倾向于强调社会稳定的重要性，要求地方政府进行房地产征收时必须保障民众的生活水平不降低；当国际金融危机到来时，它要求
12、地方政府保障建设工程的用地需求，以防止经济增长速度的下滑；而当谈到中国的社会开展时，它总是将不断提高的城市化率作为重要的指标之一。更为糟糕的是，这些目标之间并不完全和谐统一，而且经常冲突矛盾，比方耕地保护与城市化之间的冲突就很明显，公民土地权利的保护与维护国有土地对土地一级市场的垄断之间也往往难以协调。 2.2地方政府的应对策略 虽然中央政府下达的相互冲突的命令或者任务可能会让地方政府左右为难，但这也意味着现行的制度存在着很大的漏洞。地方政府总是能够利用自身的资源（制度或者策略）将这些漏洞或缺陷迅速转化为“武器，从而既不触犯中央的底线，又可以实现自己的目标。具体包括以下几个方面：（1）城市总体
13、规划是地方政府（特别是城市政府）最重要的“武器。由于城市总体规划的编制权归各城市政府所有，所以许多地方政府总是强调“规划先行的重要性，利用地方国民经济和社会开展规划和城市总体规划来松动国家土地利用总体规划对地方的束缚。比方，地方政府首先会提出许多更高的开展目标gdp在未来20年内持续15%或者更高的增长，城市化率要年均提高1.5%2%，城市人口要到达某个百万甚至千万级等；然后，根据这些预测性的经济和社会开展指标，做出大手笔的超前城市总体规划，扩大城市的规模或者重新规划一个或假设干个新的XX县区；最后将城市规划区内的集体土地征收为国有或者无偿国有化，用于城市的开展。（2）202223年城乡规划法
14、后，市、县政府很快就发现“乡村规划权也是实现自身目标的工具。依照城乡规划法的规定，县级以上地方人民政府可以根据本地农村经济社会开展水平，按照因地制宜、切实可行的原那么，确定应当制定乡镇规划、村庄规划的区域。虽然该法要求乡镇规划和村庄规划应当从农村实际出发，尊重村民意愿，表达地方和农村特色b，但是在开展经济，增加财政收入的刺激下，各级地方政府以建设新农村、城乡一体化、或者统筹城乡开展的名义，迅速制定乡镇规划和村庄规划，然后开展土地整理，强行撤村并居，将农民集中居住，将节省下来的建设用地指标和新增加的耕地复垦指标用于城市建设。（3）土地复垦也常被地方政府作为应对中央政府的“武器。虽然中央政府给地方
15、下达了耕地保护目标，但这一任务的核心是实现耕地的总量动态平衡，而不是具体某块土地不得变更用途，这实际上给地方政府留下了很大的操作空间。他们可以一方面占有大量的优质耕地去招商引资开展第二三产业，另一方面又不断努力对那些劣质土地进行开发复垦。一些学者在上海、浙江、天津等2023个省级单位进行调研的过程中发现，各地纷纷出现了根本农田“上山、下水的现象。以XX省为例，19972022年，该省已通过土地开发整理补充耕地234.85万亩，连续8年实行了占补平衡有余，累计占补节余43.65万亩，超过国家要求浙江规划期内占补平衡有余16万亩目标任务的173%，然而，大量通过占补平衡补充的耕地都是鱼塘、河滩、坡
16、地2。 2.3地方政府官员的利益与冲动 这里存在着一个很明显的悖论，既然中国的地方政府官员只有获得中央的认可才可以获得晋升，那么为何在土地管理领域中他们总是倾向于违背而不是贯彻中央的意志，甚至不惜以自身的政治前途为赌注呢。要答复这些问题，就需要考虑改革开放以后中国的国家转型、央地财政分权、地方官员的考核机制等因素。20世纪80年代以后，党和国家的工作重心转移到经济建设上来。为了开展经济，中央一方面改变了地方官员的政治竞争及晋升标准，开展以经济开展（gdp）为核心的政治锦标赛3，另一方面不得不进行财政分权，并在1994年建立了以分税制为核心的财政分权体制有学者将其称为中国式财政联邦主义（achinese-stylefiscalfederalism）4-5。这两个方面的制度变革确实促进了中国经济的高速增长，但同时也影响甚至改变了中国的央地关系。其既表现为地方政府拥有
