1、政府法制研究问题的思考 在全国政府法制系统中，政府法制理论的研究方兴未艾。许多省市的政府法制机构建立了法制研究中心，对其进行专事研究。相当多的在政府法制第一线工作的同志，不断对自己的工作进行反思、总结，上升到理论的高度进行思考、概括，实际上他们已经自觉或不自觉地进行了研究。也有不少高校、科研单位的学者把关注的目光投向了这里，试图对实践中涌现出来的种种现象作出理论的诠释。 作为一家成立不久的省级政府法制研究机构，我们也初涉其中。我们对其中的一些根本问题作了一定程度的思考与观察，如政府法制研究的现状、政府法制理论体系的状态、政府法制研究的价值取向、政府法制研究的所宜方法，等等。下面谈一些初步的认识
2、与体会，与同道们切磋。 一、关于政府法制研究的现状 1.政府法制工作的历史开展轨迹 要了解政府法制研究的现状，先得了解政府法制工作本身；而要了解政府法制工作，最好是简要回忆一下它的历史沿革。 严格来说，只要有政府就会有政府法制工作。政府管理（效劳）社会，必须先立规矩，这个规矩在封建社会就是例律诰令，进入近现社会就是法律（包括法规、规章、政策）。那就必须有机构或人员来建章立制，铺佐践规行矩，起到参谋、助手和参谋作用，这就是政府法制工作。 远古时期是没有法律的，那时调整社会成员之间的相互关系，主要靠不成文的习惯。正如我国古书上记载的，“神农无制令而民从。随着社会生产力的开展，私有制和阶级的出观，由
3、统治阶级制订并以强制力强证实施的法律出现了。最早的法律可追溯到大禹时期，大禹为了治水，不得不集中全国的人财物力，于是采取了诸多带有强制性的非常手段，制定了一系列严明的纪律（禹刑的滥觞），这就是法律的雏形。大禹的“肱股皋陶担任“大理，相当于今天的司法部长，从不很严格的意义上说，他做的就是政府法制工作。 进入封建社会以后，历朝历代都有体系较为完备的法律（刑、律、例、诰等），形成了浩瀚而自成一体的中华法系。我国封建法律有一个明显的特点，即刑、民、行政合一，因此当时的政府法制应该就在其中，只不过未必有这个提法，但它是客观存在的。 辛亥革命后，以孙中山为首的南京临时政府十分重视政府法制，专门设立了法制局
4、。法制局在孙中山的领导下，拟制了许多反对封建制度、开展资本主义经济、废除封建陋习、保障人民权利的法令，如保护私有财产、倡导开展工商业、注重农业生产开展、禁止贩卖和买卖人口、保护华侨正当权益、严禁鸦片、限期剪辫、劝禁缠足、禁止赌博等等。可以说，近代史的政府法制已经根本具备了现代政府法制的形态。 新中国的政府法制是随着国家的政治、经济的开展而逐步开展的。建国初期，新生的人民政权废除了国民党的六法全书及其法律体系，面临着建立新的法律制度的重大而艰巨的任务，为了适应法制建设的需要，中央人民政府设立了法制委员会，负责政务院的法规草拟和审查修改工作。1954年政务院改为国务院后，又成立了国务院法制局。嗣后
5、，由于“左倾思想的干扰，政府法制工作形实皆无。党的十一届三中会会之后，党的工作中心转移到经济建设上来，提出“一手抓建设，一手抓法制的工作思路。相应地，政府法制工作也随着社会主义民主与法制建设的不断开展逐步得到了恢复与加强。1980年5月，国务院办公厅法制局成立。1986年4月，国务院法制局成立，作为国务院的一个直属机构，全面负责法制行政工作，对国务院各部门的法制工作通盘考虑、综合研究、组织协调、具体指导。1998年3月，国务院法制局更名为国务院法制办公室，成为协助总理办理法制工作事项的办事机构。各省、市、县的政府法制工作开展的情况大抵如此。由于级别不同、行政权限不同，各级政府法制机构的具体任务
6、和职责存在一定区别，然而其根本任务和根本职责是一致的，即：全面负责本级政府的法制工作，对本级政府的法制工作“通盘考虑，综合研究，组织协调，具体指导。主要有四个方面的职能：行政立法工作：行政执法监督；行政复议与应诉；法制宣传与培训。 2.政府法制研究的现状分析 通过以上的分析我们不难看出，现代意义上的政府法制工作实际上是从上世纪80年代开始的。相应地，政府法制研究也是从那时开始萌芽。它随着政府法制工作的开展而开展、壮大而壮大、旺盛而旺盛，现在已经初步形成气候。就目前而言，它有以下几个特点。 （1）研究尚处于起步阶段，但势头良好。如果说政府法制工作是一项年轻的事业的话，那么政府法制研究那么是（也应
7、当是）一项更年轻的事业。理论总是滞后于实践的，这是一种正常的现象，也符合事物开展的客观规律。当上个世纪80年代政府法制工作刚刚起步的时候，一切都是新的事业本身与从事这项事业的人。当时只在政府办公厅（室）设一个局（处、科），主要政府法制研究问题的思考第2页 职责是草拟、审查、修改法规及规章；人员也是从其它部门“转业过来的。后来职责、职能不断拓宽，机构不断升级，机构的网络日益健全，队伍也越越来壮大。日见丰富的实践不断提出新的问题，需要从理论的层面予以答复。到上个世纪90年中期以后，政府法制的机构与职能已根本成熟定型，理论研究也在这样的土壤下得以较为正规地展开。到目前为止，政府法制理论研究也还属于起
8、步阶段，它的理论体系尚在建构之中，一些根本的范畴尚未完全明晰，根本的原那么和原理尚不能稳定和稳固（关于这一点，后面还要作详细分析）。然而它的开展势头很好，可以说正逢天时、地利、人和，蓬勃开展、硕果累累应该是可以预见的前景。 （2）工作在政府法制第一线的同志是研究的主力军。目前研究政府法制的，主要由三方面人员组成：一是直接从事政府法制工作的同志；二是从事部门法制工作的同志；三是高校、科研单位的专家学者。前两者都属于工作在政府法制第一线的同志，他们对政府法制工作有着很深的感情，在工作实践中积累了丰富的经验，同时也遇到了种种的难题与困惑。他们本身有着一定的行政法理论根底，于是便自觉地搞起了研究，试图
9、为工作中的难题与困惑找到答案。他们的优势在于实践经验丰富，研究的动力强劲，大量的现象与素材了然于心；他们的劣势是尚缺乏系统的理论训练，研究的功底薄弱，同时对最前沿的信息与动态缺乏把握。专家学者们大多是研究行政法出身，因为行政法与政府法制有着较多的交集，他们便把关注的目光投向了后者。专家学者的优势在于视野开阔，思路多维，信息通达，同时具备较为扎实的理论功底；劣势在于对现实中的现象与问题把握不准，没有足够的鲜活生动的研究素材。值得注意的是有一局部学者型官员，他们既在政府法制部门任职，又在高校科研单位兼职（教学或科研），他们既有着两边的所长又避开了两边的所短，在可以预见的将来，他们将是政府法制理论研
10、究的扛鼎人物。 二、关于概念与体系 1.政府法制研究应廓清根本概念 概念是思维的根本形式之一，反映客观事物的一般的、本质的特征。人类在认识过程中，把所感觉到的事物的共同特点抽出来，加以概括，就成为概念。 对于任何一门学问来说，概念是一个根本的要素。如果把一门学问（理论）喻为大厦的话，那么概念就是砖瓦钢筋水泥等最根本的建材；正是这些根本建材的构架，才砌成了理论的摩天大楼。离开了根本概念，要构筑起一门学问是不可思议的；根本概念模糊不清，那么这门学问难以形成严密的体系。 一方面，概念是思维的根本形式和根本元素。我们知道，人类的思维必须借助于语言，离开语言的思维只能是胡思乱想。而语言正是一个一个的概念
11、用助词的线索串联起来的。例如把“一匹马拉着一车草说成是“一只动物拉着一堆植物，从泛义上来说，后一句并不错，但显而易见，它是犯了以大概念代替小概念的逻辑错误，就是概念不清的表现。概念不清，不但无法准确地表达，同时也使思维无法深入下去。 另一方面，概念准确是学问交流的必要前提。学问学问，既要“学，又要“问；理论理论，既要“理，又要“论。关起门来冥思苦想，不与人互动交流，这样的研究只会贻笑大方。而概念不清，就无法相互交流其结果只能是两个聋子辩论，自说自话。比方说“市场经济就是法制经济这一命题，如果要对它进行讨论，就必须把“市场经济和“法制经济这两个关键的概念厘定清楚，对它的内涵与外延把握准确并达成共
12、识，这样的讨论才有意义。诚如著名法理学者张文显教授所言：“如果没有自己的范畴或者范畴的内容模糊不清，就不能引发共识，各门科学就无法正常地、有效地沟通、对话、合作。 如前所述，政府法制研究是一项年轻的事业，不可防止地，其中的许多概念还存在着尚未定型、含混不清的现象。由于政府法制理论与行政法学有着较大面积的交集，有许多概念是直接从行政法学“拿来的，例如行政、行政权、行政法关系、行政主体、行政相对人、行政行为、行政程序、行政违法、行政责任、行政救济等等。行政法学本身的开展也是坎坎坷坷，到90年代中期才发育成长，但还算不上成熟，其中的概念也没有完全定型。政府法制理论将这些概念搬来，本身就有着胎里带来的
13、先天缺乏。撇开这个因素不谈，单就政府法制理论本身的概念（或者主要应归类于政府法制理论体系内），含混不清、界定不明的问题显得更为突出。例如“政府法制这个概念，什么是政府法制。实际工作与研究当中，有着多种的说法与理解，它的外延究竟延伸到哪里，更是莫衷一是。有人认为，政府法制是指政府职能的法律化、制度化，它的外延指向所有政府的职能范围。有人认为，政府法制就是襄助政府处理法律事务，起到一个法律参谋、助手和参谋作用，它的外延指向就是政府立法、行政复议与应诉、标准性文件审查、行政执法监督等有限的几个方面。又如“标准性文件这个概念，在日常使用与研究中就很不标准，有时它是指所有的法律、法规、规章以及其他政策性
14、文件，有时它仅指法律、法规、规章以外（或以下）的政策性文件。外延的时而扩大、时而缩小，对于准确地表达，对于顺畅地交流，对于研究的深入，都会产生许多的障碍。类似的例子还有很多，不胜枚举。罗豪才教授主编了一本行政法学，使行政法学中的近三十个概念得以稳固界定。政府法制研究亟需这样一位泰斗式的人物，拿出一本宏篇巨著，将政府法制的核心概念得以准确明晰下来。 2.政府法制研究应构建根本的体系 目前的政府法制研究，应该说已经初具体系。有不少学者、专家和实务工作者著书立说，为政府法制理论大厦的建设添砖加瓦。然而毋庸讳言，就整个政府法制研究状况而言，离完备的、严谨的体系尚存差距。 一般而言，一门自成体系的理论应
15、具有以下的板块： （1）根本范畴 关于这一点，上面已有所述及，这里不赘。 （2）根底理论 根底理论是一门学说的地基与墙基，对这门学说起着十分重要的底座支撑作用。目前，政府法制尚未形成自己的根底理论，这对自身的成长开展是一个重要的制约因素。亟需有人不甘寂寞，来做这项根底工作。夯实政府法制根底理论，一是可以发挥其指导功能，指导政府法制理论体系的构建，促使政府法制研究沿着符合规律的方向开展；二是可以发挥其整合功能，促使整个学科的体系趋于和谐、有序和统一；三是可以发挥其阐释功能，即对概念与范围、目标与手段、内容与形式等做出准确的阐释，对一些未知的领域作出假设与推论。 （3）梳形分支学科 任何一门学问都有许多分支学科，它们像梳齿一样并立于根底理论之上。政府法制理论也不例外，它也有着多个分支。目前大多是按照政府法制部门的职能来分的，如分为政府立法、行政复议、行政应诉、行政执法、行政执法监督等，尚未跳出实用的窠臼。能否从大政府法制的概念，使分支涵盖更多的领域。这是一个值得探讨的问题。 三、关于政府法制研究的方法论 每一种学问都要运用一定的方法，或遵循某种特定的方式来研究和答复自己提出的问题。政府法制理论研究也不例外，它也要有自己的方法论。所谓“政府法制研究方法论，是指在特定的时空背景下，基于特定的哲学根底，表达根本学术立场，对具体政府法制研
