1、闲置土地处理相关法律问题探析 谢俊林黄坚强 （广东智洋律师事务所，广东广州5202320235） 内容提要近年来，全国各地土地闲置情况日益严重。为切实保护耕地，加强土地资产管理，实现土地资源的可持续开展，中央和地方各级政府均采取严厉措施，加大对闲置土地的处理力度。闲置土地处理是一个比较新的政府行政行为，相关的法律、法规尚未完善，因此政府土地管理部门在相关工作中或多或少会遇到一些困难。为此，本文对如何认定闲置土地行为，如何在实体与程序上确保政府土地管理部门闲置土地行政处分行为的合法性以及对非法定闲置土地的处理等问题进行了初步探讨。 关键词闲置土地处理 闲置土地行为 闲置土地行政处分 非法定闲置土
2、地 人口多，人均耕地少，土地后备资源缺乏是我国的根本国情，但是建设用地粗放利用严重，甚至大量闲置，仍是我国土地利用的根本现状。因此，加强土地资产管理，调整土地利用结构，盘活土地存量，加大对闲置土地的处理力度，为经济开展提供必需的用地条件，势必成为各级政府地政工作的重心之一。然而，对闲置土地的处理涉及的我国土地管理制度中深层次的法律问题如何做到既依法行政，又兼顾广阔投资者的合法权益，维护社会的稳定，已成为政府土地管理部门面临的一个重大考验。 尽管我国现行的土地法律、法规对闲置土地行为规定了行政处分措施，但处理闲置土地是一个比较新的政府行政行为，相关的法律、法规尚未完善，因此政府土地管理部门在相关
3、工作中或多或少会遇到一些困难。本文作者有幸接受政府的委托，作为专项法律参谋全面参与了广州保税区、广州经济技术开发区闲置土地的处理工作。本文拟就闲置土地处理的相关法律问题做初步探讨，并将笔者在参与处理土地闲置工作过程中的一些心得体会与读者分享。 一、闲置土地行为的认定依据 正确认定闲置土地行为，是政府土地管理部门作出闲置土地行政处分合法性的根底。早在1990年，国务院公布的城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例第十七条就规定，土地使用者“未按合同规定的期限和条件开发、利用土地的，市、县人民政府土地管理部门应当予以纠正，并根据文档 文档 情节可以给予警告、罚款直至无偿收回土地使用权的处分。然而，“未
4、按合同规定的期限和条件开发、利用土地的的情形是否就是闲置土地。该行政法规并未明确指出。1998年8月29日第九届全国人民代表大会常务委员会第四次会议修订后实施的中华人民共和国土地管理法第三十七条中规定：“禁止任何单位和个人闲置、荒芜耕地。已经办理审批手续的非农业建设占用耕地，年内不用而又可以耕种并收获的，应当由原耕种该幅耕地的集体或者个人恢复耕种，也可以由用地单位组织耕种；年以上未开工建设的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳闲置费；连续年未使用的，经原批准机关批准，由县级以上人民政府无偿收回土地使用者的土地使用权；该幅土地原为农民集体所有的，应当交由原农村集体经济组织恢复耕种。在城市规划区
5、范围内，以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的闲置土地，依照中华人民共和国城市房地产管理法的有关规定办理。土地管理法也没有对闲置土地的内涵和外延作出规定，但却对两种闲置土地的情形，即已经办理审批手续的非农业建设占用耕地的闲置情形和以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的闲置土地，作出了处理规定。年月日起施行的中华人民共和国城市房地产管理法第二十五条规定：“以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的，必须按照土地使用权出让合同约定的土地用途、开工开发期限开发土地。超过出让合同约定的开工开发日期满一年未开工开发的，可以征收相当于土地使用权出让金以下的土地闲置费；满年未开工开发的，可以无偿收回土地使
6、用权；但是，因不可抗力或者政府、政府有关部门的行为或者开工开发必需的前期工作造成开工开发迟延的除外。房地产管理法补充了处理“在城市规划区范围内，以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的闲置土地的规定，但仍未对闲置土地的定义作出明确的答复。 土地管理法和城市房地产管理法是为了加强土地管理，保护、开发土地资源，合理利用土地，切实保护耕地，以及加强对城市房地产的管理，维护房地产市场秩序，保障房地产权利人的合法权益，促进房地产业的健康开展而制定的土地、房地产管理方面的根本法律。因而，这两部法律仅对处理闲置土地的依据处理方式作了根本的、概括性的规定，然而现实中土地闲置的情形却远远超出法律规定的范围。针对
7、各地区土地闲置行为日益严重的情况，为了依法处理和充分利用闲置土地，切实保护耕地，国土资源部于1999年4月26日以第5号令出台了闲置土地处理方法，方法中将闲置土地定义为“土地使用者依法取得土地使用权后，未经原批准用地的人民政府同意，超过规定的期限未开工开发建设的建设用地，同时，方法还以列举的方式将具有一定情形的土地界定为闲置参见中华人民共和国土地管理法第1条的规定 参见中华人民共和国城市房地产管理法第1条的规定 文档 文档 土地，具体包括： （一）国有土地有偿使用合同或者建设用地批准书未规定开工开发建设日期，自国有土地有偿使用合同生效或者土地行政主管部门建设用地批准书颁发之日起满年未开工开发建
8、设的； （二）已开工开发建设但开发建设的面积占应开工开发建设总面积缺乏三分之一或者已投资额占总投资额缺乏且未经批准中止开发建设连续满年的； （三）法律、行政法规规定的其他情形。此外，各地政府也根据各地的土地闲置具体情况对闲置土地的界定和行政处分等问题作出了相关的规定，如XX市人民政府于1997年8月1日公布的XX市闲置土地处理方法。 尽管闲置土地处理方法对“闲置土地作出了定义，但在实际工作中认定和处理闲置土地时，却存在这样一个问题：除必须遵循法律、行政法规规定外，能否依据部门规章、地方政府规章认定闲置土地并作出相应的行政处分。在这一问题上，学术界存在着较大分歧。依笔者看来，在对闲置土地的认定和
9、行政处分的法律适用上应正确理解“法的外延。从理论上讲，部门规章、地方政府规章也是法律的重要渊源，二者都是为了配合法律、法规的正确实施而制定的，但前提是二者不得与宪法、法律、行政法规相抵触；从实际情况看，由于我国目前的土地管理法律制度尚不完善，关于闲置土地管理的内容多在部门规章、地方政府规章中出现，排除部门规章、地方政府规章的适用，会使得许多土地闲置违法行为无“法可依而不受制约，反而不利于对土地闲置违法行为的监督管理。因此，在对土地闲置违法行为进行认定和处分时除遵循法律、行政法规的有关规定外，还应参照相应的部门规章、地方政府规章。 二、依法对闲置土地行为进行行政处分 土地行政处分，属于土地管理行
10、政机关行政执法行为之一，是指政府土地管理部门依法惩戒违反土地法律、法规但尚未构成犯罪的行政相对人的一种行政强制措施。本文所讨论的“闲置土地行政处分衍生于土地行政处分，针对的是行政相对人的闲置土地行为。在正确认定闲置土地的根底上，政府土地管理部门作出的闲置土地行政处分并不必然合法。从处理闲置土地的法律实践上看，由于土地闲置违法行为的多样性、复杂性，造成土地管理部门执法过程中违法行政的情形很复杂。有的是行政主体违反了行政程序规那么的同时，实体上也违法；有的是行政主体违反了行政程序规那么，但实体上不违法，实体上并未侵害相对方合法权益。为了明确闲置土地行政处分行为的标准运作，防止行政主体滥用权力、保护
11、行政相对人的合法权益，极有必要建立一套法定的、科学的土地闲置孙国华、朱景文主编，法理学m，北京：中国人民大学出版社，1999，第261页和第262页。 文档 文档 违法行为行政处分程序规那么。在一定意义上讲，依法行政除要遵循相关的实体法律制度外，主要是依法定程序行政，下面分而述之。 （一）闲置土地行政处分行为合法性的实体要件 1、行政处分主体是否适格 依土地管理法的规定，县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查，因土地闲置违法行为行使收回国有土地使用权的行政处分机关是县级以上人民政府。为提高土地管理行政机关制裁土地闲置违法行为的效率，依据行政处分法的规定，具有
12、行使行政处分权的县级以上人民政府土地管理部门可以依据法律、法规和规章的委托规定，以委托机关名义对土地闲置违法行为实施行政处分。可见，除土地管理法律、法规和规章有明文规定外，对土地闲置违法行为行使行政处分的行政主体可以是县级以上人民政府，也可以是县级以上人民政府土地管理部门，但后者必须取得县级以上人民政府的授权或者委托，否那么，对土地闲置违法行为相对人作出的行政处分行为将会因行政主体不适格而导致无效。 2、行政处分是否符合行政处分的法定理由 土地闲置违法行为的依法行政包括依据法律、法规和规章的规定认定土地闲置违法事实，以事实为依据，以法律为准绳。行政处分的依据和理由必须符合法律规定，作出的行政处
13、分决定必须证据确凿、处分适当。所谓，法无明文规定不处分，否那么，处分决定将因处分内容、依据不当而导致行政处分行为否认性的法律后果。例如，城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例第十七条规定，土地使用者“未按合同规定的期限和条件开发、利用土地的，市、县人民政府土地管理部门应当予以纠正，并根据情节可以警告、罚款直至无偿收回土地使用权的处分。根据这一规定，市、县人民政府土地管理部门有权收回土地使用权，其法定理由是：（1）土地使用者未按合同规定的期限开发、利用土地的。（2）土地使用者未按合同规定的条件开发、利用土地的。只有当上述事由出现时，土地管理部门才能对土地使用者施以收回土地使用权的处分。行政机关如以
14、土地使用者未缴清土地使用权出让金而实施行政处分那么无法定理由，其结果必然导致在接受司法审查时被司法机关撤销行政处分行为的法律后果。 3、行政处分的相对人是否适格 行政处分的相对人是行政机关作出具体行政行为所对应的、直接或者间接承受行政处分内容的民事主体。土地闲置违法行为中，多数情形是单一主体的原因造成，但有些情况下也会涉及两方或参见中华人民共和国土地管理法第66条的规定。 张正钊主编，行政法与行政诉讼法m，北京。中国人民大学出版社，1999，第159页。 文档 文档 者三方相对人。例如，在一些情况下，土地使用权受让人将土地使用权转让给次受让人后，次受让人未缴清土地转让款之前就对土地进行了投入开
15、发，并因某种原因停止开发建设，造成土地闲置。根据城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例第十六条规定，土地使用者在支付全部土地使用权出让金后，应当依照规定办理登记，领取土地使用证，取得土地使用权。这种情况下，土地使用权次受让人应当视为尚未取得该土地使用权，行政处分的相对人应包括土地使用权受让人和次受让人。如该土地使用权已依法设定抵押，抵押权人也应一并作为行政处分的相对主体，土地管理部门在作出行政处分决定之前，应告知其享有要求听证的权利。 （二）闲置土地行政处分行为合法性的程序要件 现代行政法制要求行政主体在行使行政权力时必须遵循法定程序规那么，违反行政处分程序将直接导致行政处分无效的法律结果。我国行政处分法第三条规定，没有法定依据或者不遵守法定程序的，行政处分无效。同样，在对闲置土地作出认定和行政处分决定时，也必须严格遵循法定程序规那么。 根据闲置土地行政处分程序的构成要素，土地管理部门在认定闲置土地并对之作出行政处分决定时应在四个方面把握其程序上的合法性： 1、步骤的合法性 步骤就是“完成某一程序的假设干必经阶段。任何行政程序，无论多么简单，都必须经过假设干不同的阶段
