1、整体性治理视角下西咸一体化开展的研究李琦摘 要 “西咸一体化从2002年开始试水至今，战略目标已经开始十八年了，但是成果却差强人意。通过查阅地方政府信息、政府公报以及政策性文件，认为西咸一体化的开展目前存在：管理碎片化;没有形成真正有权力的独立组织，外部动力缺乏;西咸新区的辐射作用没有充分发挥等问题。要想解决西咸一体化开展缓慢的问题，笔者认为可以通过整体性治理理论加强西咸一体化的合作治理。具体措施为：政府间合作治理系统的整合，建立整体性治理体系和机制，推进基于整体性治理的一体化组织建构，以此推动西安和咸阳的合作建设开展。关键词 西咸一体化;府际关系;整体性治理doi ： 10 . 3969 /
2、 j . issn . 1673 - 0194 . 2023. 23. 081中图分类号 F293 文献标识码 A 文章编号 1673 - 0194（2023）23- 0197- 021 西咸一体化的演变西安市和咸阳市位于陕西省中部的关中地区，皆是历史文化古都，两个都具有较深历史文化底蕴的城市。随着国家的不断开展，西安被确定成中心城市、 国际性综合交通枢纽的战略目标，西安的“虹吸效应不断提升。西安的飞速跨越威胁了咸阳地缘利益的开展。文章通过整理收集数据，摸清西咸一体化的现状，探究目前的主要困难及存在的深层原因，根据现实情况提出相对应的解决方案。西安和咸阳相邻，相互的联系也十分密切。1966年，
3、西安和咸阳首次实现了“一体化。1971年又将咸阳划出去，国务院在1983年批准，将咸阳对户县、周至和高陵的管辖权移交给西安。2002年西安咸阳实施经济一体化协议书公布，标志着西咸一体化正式拉开序幕。从其开展过程可以看出，虽然西咸一体化提出已久，但一体化进程缓慢，战略目标难以到达预期标准。2 西咸一体化存在的困境2.1 管理出现碎片化行政区域一体化是西咸一体化开展的主要目标，改革开放以后，根本也将原来属于咸阳的行政区域都规划到西安。虽然之前属于咸阳的户县根本融入到了西安的开展当中，但是西咸新区的规划时间才几年，户县归入西安的时间比咸阳新区早很多。咸阳新区的融入时间如果也需要几十年，那就太费时费力
4、了，管理碎片化的问题也得不到解决，根本无法实现西咸一体化的战略目标。西咸新区的管理碎片化主要表现在西咸新区管委会与原咸阳市属地皆为同一级别的行政單位，但互不附属，各自独立，层级模糊，关系模糊，使得西咸新区的管委会难以充分发挥其整合功能。行政领域的管理碎片化主要是根据一级政府部门或者部门之中各类行政业务的工作情况来具体表达的。这种状况的发生进一步致使两地政府之间缺乏沟通和合作，出现行政效率低下和资源浪费的情况，增加行政本钱。2.2 没有形成真正有权力的独立组织，外部动力缺乏西咸一体化的开展模式与国家鼓励的经济开发区开展方向存在偏差，国家只给予了一定的支持。因此，政策的执行会上下倾斜，具体工作的执
5、行会大大减少。陕西省政府以及西安市和咸阳市两地政府是主要外部推力。两地政府主要有频繁的官方接触，交流与合作集中在权力的上层。虽然他们签署了一系列政策文件来促进西咸的一体化，但影响范围有限，政策实施的效果也需要很长一段时间，决策缓慢，行政权力也有不同程度的异化。为了到达双方合作共赢的目标，针对西咸一体化开展，2023年3月底举行了对接论坛，会上提议两市各派出一名市领导牵头成立联合规划委员会，以促进一体化的长期友好开展。此举过于强调政治意图，很少考虑如何让公众受益。其这项政策制定主要以经济融合为主，社会交流几乎无法显现。在社会交流以及西安和咸阳的合作来看，非政府组织显然比政府更加具有相应的治理能力
6、。不过，与其他地区相似，目前这一地区的非政府组织在其进程中发挥的作用非常局限。非政府组织开展缓慢和两地贫乏的参与机制是西咸一体化开展缓慢的主要原因。2.3 西咸新区没有充分发挥其缓冲和辐射作用西咸新区的建设主要目标是对西咸一体化开展做一个过渡。在开展过程中出现的问题和情况做出预防作用，良好的开展也可以对其进行一个辐射作用。使西咸新区在一体化建设过程中到达缓冲的作用，防止在西咸一体化建设过程中出现突发问题和矛盾，无法及时解决。虽然西咸新区是西咸综合开发的过渡，但其重要性无庸赘述。西咸新区建设的主要目的是通过自身的开展，以到达辐射周边地区的效果。例如空港新城和泾河新区，这些地区的开展建设将对咸阳腹
7、地产生辐射和带动作用，因此将这些地区的开展归入到西咸一体化开展的一步方针中。然而，从2023年西咸新区获批开始就开展缓慢，2023 年西安市进行托管后才有起色，开展时间周期过长，没有完全发挥其缓冲作用和辐射作用。3 西咸一体化困境的原因3.1 “碎片化开展诱使政府间恶性竞争当前，在中国特有的行政体制下，“锦标赛模式让地方政府拥有更多自主决策权。地方各级政府为了保障自身的利益不被侵害，形成了唯我的利益主体。为了防止他们的政绩和利益受到损害，他们仅在意自己的内部问题，而把区域合作和生态开展的公共问题“抛在后面，致使地方保护主义的兴起。依据区域区分形成的政策壁垒阻挡了资源的跨区域流动，导致市场分割。
8、西安和咸阳已经存在市场分割的现象，经济一体化尚未达成。3.2 地方政府主导过强，市场发育不健全我国长期处于方案经济体制下，导致体制中的剩余缺陷没有得到清理，机制不成熟，政府干预过多。在这种情况下，市场机制并不能真正发挥决定性的作用，缺乏真正的权力可以促进西安和咸阳有效信息的自由流通。没有强有力的合作，两地经济等各方面差异较大，开展期间肯定会以自身利益为出发点，弱化合作行为，主要实现自身利益。这两个地方都想“搭便车，但不愿为融合付出太多。在此前提下，西安与咸阳一体化的统一市场尚未形成，市场机制对一体化的奉献也非常有限。现代市场经济是开放的经济。由于利益获得，地区间的比拟是客观存在的，生产要素在地
9、区之间的自由流动不受人类意志的影响。因此，市场经济的开展一定会打破分散、局限的经济格局，实现相互交流和依存。市场的不断开展也是促使西安与咸阳一体化开展的重要因素之一。市场机制的不完善，阻碍了市场的正常运行，亦“阻拦了西咸的一体化融合。3.3 政府注重自身績效弱化一体化开展根据中国官员晋升的“政治锦标赛理论，周黎安认为：在既定的前提下，一些官员为了维护自身的政治地位，不仅会推行一些有利于自己所管辖地区的政策，还有足够的动机去做一些阻碍其他地区开展的事情给自己的竞争者施加压力。这一问题的出现，使地方的保护主义不断兴起，更加在意本地区的开展，进而使政府进一步弱化了一体化的合作意识。这种薄弱的合作意识
10、和恶性竞争最终导致了一体化的恶性循环。这是个体理性选择造成的集体非理性。西安和咸阳的个别官员对西咸一体化的开展投入较少，以稳定他们的地位和该地区的表现，这使得一体化开展缓慢。4 基于整体治理解决西咸一体化困境随着整体性治理模式的进步，它逐渐偏重于政府之间以及政府与非政府部门之间的合作。该模式主要包括：整合政府间合作治理系统、整合治理以促进组织建设和完善整合治理机制。4.1 政府间合作治理系统的整合在西咸合作之前，两地政府机构存在职能重合、权责不清等问题，遏制了西安和咸阳政府间的有效性沟通。后期应该整合政府机构，设立统一的职能部门，将财政、网络平台和人事行政进行无缝对接，为其整体性建设提供资金、
11、信息和人才的跨领域流动。目前，西安和咸阳都有自己独立的信息平台。信息交流和对接存在差距，信息共享条件的缺乏阻碍了两国政府协调行动。西安属于国家重点枢纽城市，不管是处理信息的能力还是掌握信息的程度都要高于咸阳市政府，西安的政治地位和经济开展等都是咸阳市无法超越的，这也让两地区的信息获取程度和事件处理能力不在同一根底线，致使两地的沟通和开展出现了隔膜。因此，有必要迅速创立综合信息交流平台，形成联合的信息平台，实现两地信息共享，推进更好的沟通。实现生态环境管理、交通运输和合作开发的信息共享，并根据两地的具体开展情况制定相应的政策和开展规划，为综合开发提供有力的数据支持。4.2 建立整体性治理体系和机
12、制制定双方的政策协同机制。加强两地政策衔接，防止因管理分散造成资源浪费和意见分歧的现象。在政策制定和实施过程中，省政府在宏观进行把控，西咸两地微观调整，加强两地政府之间的沟通。政策执行过程也应及时调整，防止决策偏差，适应不断变化的行政环境，从而实现两地之间良好的政策协调和政策有效性联动的目标。除此之外，还能通过非政府组织发动社会各界参与到西咸一体化的公共治理活动中，增强群众根底和政策向心力。因此，西安和咸阳市政府应逐步建立非政府组织的参与机制，使非政府组织的治理和监督其充分发挥功能。4.3 推进基于整体治理的一体化组织建设目前，西安和咸阳已经建立了发改委对接机制，就实际情况而言，这一机制不具备
13、法律权威，其办事具有局限性。应从实际情况出发，设立一个综合开展特别委员会。其职责和权限仅仅是处理一体化进程中的跨领域事务，制定两地相对应的政策和开展方案，并催促其进一步实施。针对问题组织召开有专题性的会议，并邀请相关领域专家参加会议进行讲解。5 结 论推行西咸一体化具有重要的战略意义。西咸一体化开展缓慢，所以逐渐淡化出研究者的视野。特别是西安接管西咸新区后，西咸的一体化进入了一个快速开展的“新时代。一体化的逐渐开展也导致矛盾日益增多，一体化开展面临巨大挑战，我们要从实际出发，解决现有问题，推动其更进一步的开展。主要参考文献1Patrick Dunleavy.Digital Governance
14、：IT Corporations， the States， and E-GovernmentD.Oxford：Oxford University，2022.2中华人民共和国国家开展和改革委员会住房城乡建设部.关中平原城市群开展规划R.2023.3周伟.地方政府间跨域治理碎片化：问题、根源与解决路径J.行政论坛，2023（1）：74-80.4曼瑟尔奥尔森.集体行动的逻辑M.陈郁，郭宇峰，李崇新，译.上海：上海三联出版社，1995.5周黎安.晋升博弈中政府官员的鼓励与合作兼论我国地方保护主义和重复建设问题J.经济研究，2004（6）：33-40.6崔晶，郑戈溪.都市圈地方政府整体性协作治理机制研究J.电子科技大学学报：社科版，2023（4）：15-22.
