1、城市规划督察员培训暨派遣会议上的讲话 同志们： 今天我们在这里召开会议，正式下派我部第一批城市规划督察员，这个会议既是培训会也是发动会。在此，我讲几点意见。 第一，建立规划督察员制度的紧迫性。 我国正处在城镇化快速开展的时期，每年大概有1300万到1500万的人口从农村转移到城市，城镇化进程目前刚进入高潮阶段，完成这个过程预计需要30到40年的时间。这几十年是我国城乡建设力度最大的时期，每年新建建筑量是20亿平方米，几乎比世界上兴旺国家的建筑量总和还多。世界最大的起重机公司总经理曾对我说，全球每年需求的起重机是16000台，中国就用了2023000台。可见，世界的建筑市场有一半在中国。同时，这
2、几十年也将是我国消耗资源、能源量最大的时期。我国用了世界上42%的水泥，而水泥的原料又来自于开山取石，这就意味着今后几十年是我国城乡地理风貌和生态环境格局变化最大的几十年。这几十年如果把不该挖的山挖掉了，把资源破坏掉了，我们就将愧对下一代、愧对我们的民族，甚至愧对世界的可持续开展。因为我们有许多遗产和生态物种资源不仅是中国所有，而且是全球唯一的，被誉为“人类的共同财富。 大家都知道，2022年联合国教科文组织在苏州召开了第28届世界遗产委员会，在这个大会上要完成中央交给的两项任务。第一项，就是高句丽工程申报世界文化遗产。第二项就是修改教科文组织形成的凯恩斯决议中“一个国家一年只能申报一项世界遗
3、产的限定。这个决议是几年前在澳大利亚的凯恩斯市签定的，由于遗产大国和小国都赞成凯恩斯决议，改动的难度很大。我们认为这个决议对兴旺国家适用，但对中国不适用。中国现在正处在一个快速城镇化的阶段，在这样一个特殊时期，中国申请更多的世界遗产，是为了更好地保护这些遗产，主动让国际社会来监督我国的遗产和生态保护。如果限制中国申报遗产，结果很有可能就是人类社会所共有的、独一无二的世界遗产由于没有受到国际社会的监督和保护，逐渐变成水泥，变成建材，最终失去其保护价值。最后，成员国代表认同了我们的观点，全体支持我国的建议，使得我们顺利修改了凯恩斯决议。这项任务的核心意义是什么。就是要认识到在我国城镇化的高速开展期
4、，保护不可再生资源的紧迫性。 由此可见，我们的城乡规划督察员制度是应运而生的。所谓“时势造英雄，在座的各位城乡规划督察员就是时势所造的英雄，而且是生而逢时，因为在城镇化开展的这个阶段，英雄恰好有用武之地。你们的历史使命就是保护那些不可再生，但保护后可以绵延不断永续利用，而且还能不断增值的珍贵资源。还要从“节水、节地、节能、节材、节约矿产资源方面入手，从建立资源节约型、环境友好型社会的角度对城乡规划进行监督。这也就是时代的需求和建立这项规划制度的紧迫性。 第二，建立规划督察员制度的合理性。 一是必须建立越级检查的监督机制。任何一项合理、有效率的行政管理制度必须坚持两项原那么，一是传达布置任务必须
5、是从上到下，不能越级进行；二是检查落实任务的完成情况，必须越级进行。这是200多年来管理学上的一个经典理论。检查工作必须越级，越级检查才能发现中间层次是不是贯彻执行了中央政府的指令，贯彻程度如何。我国16年前制定的城市规划法在城镇化快速开展的进程中没有做过任何修改。而上世纪初同样处于快速城镇化进程的英国每4、5年就要修改一次规划法。我们现在为什么要修改城市规划法。其中一个重要的原因就在于它缺少一个重要的环节，就是没有一种越级的监督机制。所以在实践中，往往某个城市总体规划的设计是合理的，或某个风景名胜区的规划是科学的，但执行情况却不尽理想，甚至南辕北辙，完全背离了规划的要求。规划实际上是在对环境
6、进行了充分评估后，规定了一定时期该地域的用地布局、交通布局以及其他空间布局和开展政策，其本身就是一种成熟的环评。比方说，在国务院批准的城市总体规划中，工业区所处的位置是下风下水，但如果地方政府把工业区移到上游，也不会得到任何行政处分，甚至迟迟不能被发现。因为原城市规划法没有交给我们规划行政主管部门相应的权力去贯彻落实、检查、监督和纠正规划的错误实施。第一部城市规划法实际上是把所有任务都交给了地方政府，中央政府只有总体规划的审批权，把督察权丢掉了，这说明法律制度还不成熟。这种情况我们在4、5年前就发现了，并且认为必须纠正，正着手思考如何建立城乡规划督察员制度。其实，城乡规划督察员制度在英国、法国
7、、意大利、德国、西班牙等国家都早已经有了。英国虽然已经到了城镇化过程即将结束的时期，也还保存有300多名规划督察员。而法国的这方面人员更多，中央政府派出国家规划师和国家建筑师到几个大省去，建立监督员办公室，就地对城乡规划进行监督检查。因此，可以说，城乡规划督察员制度是人类在克服城市化过程中的弊端所取得的共同智慧，是经过无数次失败和成功的经验总结出来的。任何一个处于城市化高潮期的大国，中央政府必须派遣规划监督员，对那些不可再生的资源进行就地督察，并监督地方政府按照既定的总体规划不折不扣地加以落实。 二是监督检查必须从事后转移到事前和事中来。无论是自然遗产也好，文化遗产也好，都具有不可再生性。自然
8、界的山川、河流、湖泊等独特的景观和具有科学研究价值的地理结构被破坏了就不可能再恢复。历史文化建筑拆了后再重建就成为了“假古董，名人故居拆了再重建起来也必然失去真实性。所以，文化遗产保护的原真性很重要，保护的对象及周围的环境必须是一个整体。例如，遵义会议旧址原来是处在许多居民住宅的包围之中，但当地政府把旧址周围的房屋都拆掉了，使得该旧址像纪念碑一样突出出来，再配以灯光和绿地，这不仅破坏了环境，还破坏了整个历史故事的特定情节，使得历史性建筑失去了原真性、整体性，而这种原真性、整体性一旦消失就无法再恢复了。因此，保护不可再生资源，必须要有科学的态度和严格的程序，对不可再生资源的督察必须在事前、事中，
9、不能在事后，这是一个很重要的原那么。建立城乡规划督察员制度就是为了防止地方政府在中央政府不知道的情况下对不该破坏的空间格局和自然、文化遗产进行破坏。因为这样的事件在全国各地经常发生，几乎每天都有报道，这需要我们以制度建设和高度负责的精神加以克服。 三是规划督察员制度是一种管理资源整合的有效手段。城乡规划督察员制度不是孤立的，我们必须通过这项制度团结、协调各方面的管理力量来保护不可再生资源。国外在建立此项制度时，赋予了城乡规划督察员很大权力，如可以就地听取群众意见、就地召开和主持听证会等。如果他们的意见和当地政府不一致，可以把两种意见都报告上级政府，由上级政府的主管部门做出裁决。我们的规划督察员
10、也应在这方面做出努力，就地组织一个保护不可再生资源的统一战线，协调思想认识，谋求各方面力量最大程度的认同。尤为重要的是，规划督察员应该融入当地的规划委员会，参与规划效能监察和规划公开等方面的工作，最大限度地整合各类管理资源，实行有效督察。 第三，建立规划督察员制度的合法性。 我们许多同志担忧城乡规划督察员师出无名。实际上，这项制度已经得到广泛认可，上至总书记和国务院总理的讲话，非常明确，要建立城乡规划督察员制度，再到分管建设的副总理的讲话，以及国务院正式文件，都已经明确要建立这项制度。法律的制定往往是滞后于实践的，立法要遵循固定的程序，通常是先有政策，再上升成为条例，然后再修改成为法律。202
11、2年，九部委文件关于贯彻落实的通知中明确了要建立城乡规划督察员制度，2023年，在国务院办公厅的12号文件中也有明确的要求。所以，城乡规划督察员制度从合法性上来讲是不容置疑的。在国务院已经正式批准的风景名胜区条例中，第35条明确规定国务院建设主管部门应该对国家级风景名胜区的规划实施情况、资源保护状况进行监督检查和评估，对发现的问题应该及时纠正和处理。第47条明确规定，“违反本条例规定，国务院建设主管部门、县级以上地方政府及其主管部门，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分，构成犯罪的，依法追究刑事责任。 一、违反风景名胜区规划，在风景名胜区设立各类开发区的； 二、风景名胜区自设立之
12、日起，未在两年内编制完成风景名胜区总体规划的； 三、委托不具有相应资质等级的单位编制风景名胜区规划的； 四、风景名胜区规划批准前，批准在风景名胜区内进行建设活动的； 五、擅自修改风景名胜区规划的； 六、不依法履行监督管理职责的其他行为。该条例共有52条，是对原来暂行条例的全面修改，已经明确了责任，现在就需要建立规划督察员制度来贯彻落实。 第四，建立规划督察员制度的可操作性。 国务院法制办和我部开展城乡规划法修订工作已经6年了，现在国务院领导已经画圈批准，城市规划法改成城乡规划法，我们除了要监督城市总体规划外，还要监管城镇体系规划、建制镇规划和风景名胜区规划，这四类规划都必须通过规划督察员进行监
13、管。尤其是风景名胜区规划和城镇体系规划，城镇体系规划是在区域范围内实现根底设施共建、生态环境共保、资源共享和支柱产业共树，表达了区域开展的整体协调性，是一种最成熟的区域规划。大城市附近就有卫星镇，有些城市（如杭州）就是风景名胜区和城市合在一起，因此，以前把镇和城市规划分开、把风景名胜区规划与城市规划分开、将城镇体系规划游离在城市规划体系之外，是不切实际的。美国著名规划专家刘易斯X8226;芒福德就曾经说过这么一句名言：任何合理的城市规划必然是区域规划。尤其是正处在快速城镇化过程的中国。从城乡规划督察员制度的可操作性来说，3年多前我们在四川、贵州作了试点，获得了很大成功。XX省的常务副省长蒋巨峰
14、到处宣传城乡规划督察员制度是一个本钱最低的、见效最大的制度。他不仅在XX省内反复讲，碰到其他省长也讲。他认为，“首先，从机构人员角度上讲，派出去的人员不多，每一个城市仅一名规划督察员，其中有一局部还可以是老同志的返聘；第二，建立初期可以是事业编，参照公务员的待遇，在编制上地方可以调配；第三，实际效果最好。因为规划督察员的目的性最明确，国外也已经有上百年的历史，成效非常好。第四，省政府可以通过这项制度及时了解各地工程的建设情况。当把权力下放给地方政府时，不进行越级的监督检查工作，那就是没有效率的规划行政管理系统。我们以前曾经在这方面犯过众多的错误，但现在已经醒悟过来了。所以，从旁观者的角度来看，
15、这个系统也是最有效的。实际上我们也可以看出，这么几十个人派下去后，把大量信息反映上来，每年纠正了上百个甚至几百个即将发生的错误的建设、开发行为，并及时进行规划调整，这是一种无可估量的成果。而且很有意思的是，他说退休的老同志特别好，不仅经验丰富、人脉关系多，而且没顾虑、胆子大、敢说话，能明确履行职责。当规划督察员作为后备干部时，工作起来反倒缩手缩脚，这说明还有一些正面鼓励的问题尚未解决。 建设部在这两年多来，建立了对历史文化名城、风景名胜区和一般城市资源保护情况的“3s系统，一是gps系统，全球定位系统，就是对哪一个工程的哪一个环节在哪一个地点作出地理标识；二是grs系统，地理信息系统，就是把各
16、种各样的信息聚集起来，通过网络、软件、计算机等技术进行具体的分析；三是rs系统，就是遥感系统，目前我部采用的技术分辨率可到达0.6米。这样我们利用这些新技术，每年遥感检查一次，连续几年后，就能对全国的历史文化名城、风景名胜区和一般城市建立原始资料。一旦风景名胜区中那些不该建的工程在禁建区开建了，通过3s系统查获定位后，就可以立刻发送给当地的建设主管部门，责成建设主管部门查证原因后再报告。目前，3s系统已经陆续开始运行，规划督察员的工作要和3s系统对接，以建立立体式互补的监管系统。3s系统将建立专门的网站，届时督察员可以通过密码登陆进入图库。所以在可操作性上，我们利用了最新的技术，但是这项技术的建立和全面应用可能还需要一个过程。 西方规划界有句名言，就是规划师可随时“向权威阐述真理。当权威因无法判断某项决定、公共
