1、纪检监察体制问题工作意见 现行纪检监察领导体制在实践中发挥了重大的作用，促进了反腐败斗争深入、持久、卓有成效地开展，对腐败现象起到了遏制作用。但是，全面对照科学开展观的要求，我们清楚看到：当前我国由传统的方案经济体制向社会主义市场经济体制转变过程中，反腐败形势依然严峻，任务仍然十分繁重，消极腐败现象还在滋长和蔓延，特别是有些腐败案子趋向层次越来越高，违纪金额越来越大，手段越来越狡猾，性质越来越严重，个案到串案、到群案，涉及面大，范围之广，跨地区、跨行业。贪污贿赂，腐化堕落，贪脏枉法，执法犯法，失职渎职等违法违纪案件不断发生；一些不正之风刹而不止，纠而复生，边反边犯，迎风作案等现象比较突出。面对
2、这些新情况、新问题，已经说明：目前纪检监察体制机制中还面临诸多难以适应新形势下党风廉政建设和反腐败工作需要的问题。纪检监察体制要改革，不能用方案经济时代的体制来反市场经济下的腐败。只有尽快对现行纪检监察体制进行较大幅度的改革，即建立一种能够从根本上消除腐败的体制，才能真正强化对党员干部监督，使反腐败斗争取得事半功倍的效果，而不只是头痛医痛。根据我们这些年来的实践和古今中外的经验与教训，滋生腐败现象要从体制上去找原因，找对策，治本要着眼于现行体制的改革和完善，要研究经济体制转变过程中，在体制方面存在哪些容易滋生腐败现象的漏洞和薄弱环节，从实际出发加大改革，紧紧抓住反腐倡廉工作的关键，进一步完善反
3、腐败的管理体制。因此，研究和探讨现行纪检监察体制，对于进一步深化党风廉政建设和反腐败工作，提高党的执政能力、党的执政地位，全面贯彻落实科学开展观，无疑具有重要的现实意义和深远的历史意义。 一、现行纪检监察体制机制存在的问题 现行的纪检监察体制是在战争年代中产生并开展的，是在方案经济体制下稳固和充实的，在由方案经济向市场经济转轨变型过程中，现行纪检监察体制的缺乏与弊端逐渐暴露，与新形势下加强党的建设的要求不相适应。不少常委会，尤其是一把手，可以很方便地将党内的决策权、执行权和监督权集于一身，造成党内权力过于集中，从而导致权力结构失衡、权力失控。正如邓小平指出：“不少地方和单位，都有家长式的人物，
4、他们权力不受限制。而现行体制下的纪检监察监督体制对此不能加以制止，得不到应有监督。这种失衡失控的权力很难经得起“糖弹的诱惑，极容易发生腐败。例如：XX省陈希同身为中央政治局委员，位居党和国家领导人之列，竟然把自己的工作范围视为“针扎不进，水泼不进的独立王国，大肆推行“顺我者昌，逆我者亡的封建诸侯一套，严重时竟然和中央分庭抗理。陈希同、陈良宇等如此严重的腐败行为，居然没有得到觉察，以至在案发前没有作出任何反响，而问题却是从外省揭发出来的，或者是巡视组发现等。至于陈良宇、胡建学等人更是无视同级纪检监察机关，成为凌驾其上的“太上皇。这些触目惊心的案例，确实说明了现行纪检监察体制需要改革，正如邓小平所
5、说：“如果不坚决改革现行制度中的弊端，过去出现过的一些严重问题今后就有可能重新出现。只有对这些弊端进行有方案、有步骤而又坚决彻底的改革，人民才会信任我们的领导，才会信任党和社会主义，我们的事业才有无限的希望，甚至更严重地出现，这恐怕不是危言耸听，如果不建立各级官员相对应的独立的专门监督机关，否那么，难保不再出现别的“陈希同、陈良宇等腐败的典型。因此，必须认真解决好在现行纪检监察体制中存在的几个问题，主要存在以下几点： （一）党内法规赋予纪委的监督职责履行难到位 纪委对“同级党委及其成员实行党章规定范围内监督尽管十六年前就已写进党的全国代表大会报告中，党章第四十四条第四款规定“各级纪律检查委员会
6、发现同级党的委员会委员有违犯党的纪律的行为，可以先进行初步核实，这实际上也表达了对同级党委监督的要求，这个委员当然包括党委书记在内，而在实践中却往往落不到实处，在实际工作中，纪检监察机关对同级党组织及其成员的监督，特别是对其违法违纪问题的核实很为难，浅不得、深不得，难以开展。对同级党政“一把手监督，心有余悸，不敢监督，有的也不愿监督。查处同级党委、政府管理的党员干部违法违纪案件，决定权掌握在同级党委、政府手中，查办案件都要看同级党委、政府主要领导眼色行事，如果纪检监察机关与同级党委、政府领导的意见不一致时，为了顾全大局，往往只有遵从同级党政领导的意见，结果纪委监察机关的监督权和威慑力大大减弱，
7、一些违法违纪者也得不到及时、有效的查处，影响了党纪、政纪严肃性。党内监督条例（试行）的公布实施，为进一步加强党内监督特别是对一把手的监督提供了重要的法规依据。它虽然明确了各级纪律检查委员会是党内专门的监督机关，而其实行双重领导的体制仍然没有改变，赋予纪委的监督职责履行难到位。几十年的实践告诉我们，党内监督实际上是以横向同级领导为主，纵向上级为辅。各级纪委都是在同级党委领导下开展工作，并主要是对同级党委负责。在这样的体制下，纪委很难有效地履行其监督同级党组织和领导成员的职责。纪委作为党内专门的监督机关，在同级党委的领导下开展工作，使得它很难独立负责地行使监督权。同级纪委的书记只是同级党委的常委，
8、这实际上就使纪委的监督权受制于党委的执行权。各级纪检干部的配备、任免、调动，同级党委的意见起主导作用，人员编制、财政经费、工作生活待遇等一系列问题主要由同级党委、政府决定。上级纪委的领导，实际上主要是业务工作的指导，领导的力度、作用相对较弱。这在客观上导致了各级纪委很难监督同级党委，特别是很难监督同级党委的主要领导，各级纪委对同级党委及其主要领导干部无法实施有效监督。根本处于不能监督、不敢监督、难以监督的为难境地。对这种组织监督无力的状况，原XX省副省长胡长清说：我当上副省长以后，天马行空来去自由，曾经打过一个形象的比喻，组织的管理和监督对他而言，如同是“牛栏关猫，进出自由；原XX省XX市市委
9、书记胡建学更是露骨地说：官做到我这一级，就没有什么监督了；原广西XX市委书记李成龙说：我的权力太大，监督机构对我形同虑假。一些高官理论上有监督，但实际上他们“没人管，处于“无法无天的地步。这也是为什么那么多高官落马，主要不是同级纪委能够监督的主要原因。从目前很多涉及领导干部的大案要案来看，许多一把手的严重腐败案件，几乎没有一件是同级党委成员主动检举的，几乎没有一件是同级纪委主动举报的，“事前根本没有监督，事中根本难以监督，事后根本不能监督，这一严峻现实，不仅暴露出我们干部选拔任用制度中的缺陷，也反映出我们监督体制存在的问题。 （二）监督与被监督者处于同一体中，难以监督 各级纪委在双重领导下，纪
10、检监察机关与所在地方在利益上的“紧密关系也削弱了监督的力度。因此，要使监督有效实现，监督主体的相对独立性是首要条件，首先是具有独立的政治地位，其次是利益上相对别离，使纪检监察机关的监督角色更清楚，可以在一定程度上改变双重领导下“有责无权的问题。现行纪检监察机关都由同级党委、政府领导，使监督主体和客体合二为一，合二为一就等于自己监督自己，而只有异体监督，才是真正地行使监督。可以这样说，如果没有监督单位独立于被监督单位，就没有真正的监督，那么监督检查工作将是徒具形式。何况监督机关在业务上、人事任免上等都要受同级党政领导干部的制约，掌握着监督机关人员的政治生命，在业务上，也受同级党政负责同志的领导，
11、这就等于监督客体领导监督主体，监督与被监督处在同一体中，且处于附属地位，更使其无法监督。如果由上级监督部门来监督下级党政领导干部行不行呢。实践证明这个方法也有很大的漏洞，因为天高皇帝远，鞭长莫及，他们不可能洞察下级领导干部极其隐蔽的行为，常常是造成了严重后果，酿成了大案要案才被揭露。由此看出，不受监督的权力，必然导致腐败，这是历史和现实的无数事实都证明了的真理。对领导干部的监督，最重要的是加强党内的监督，充分发挥各级纪律检查机关在党内监督中的作用。邓小平指出：“我们要重视党委内部的互相监督作用这个问题，上级不是天天能看到的，下级也不是天天能看到的，同级的领导成员之间彼此是最熟悉的。因此，必须要
12、改革和理顺现行纪检监察体制，实施强有力的监督。正如邓小平指出：“最重要的是要有专门的机构进行铁面无私的监督检查。现行的纪检监察监督体制是“以块为主、以条为辅。实践中，由于“双重领导在提法上没有了以谁为主，因而在实践中便是谁为主谁就是领导，在人、财、事三权上，人权、财权通常由当地党委政府掌握，因此，对人、财的领导自然便以同级党委政府为主。上级纪委的领导，最多表达在对下级班子成员的任用上，或征求意见或征得同意。业务工作也即事权的领导，通常以上级纪委为主。但由于人权、财权控制在同级党委手中，做什么事上级纪委可以安排，事怎么做却得听从同级党委的意见。在“双重领导体制下，尽管党不断赋予地方纪委包括加强党
13、内监督“五项制度在内的种种权力，然而，却绝少有人敢于行使这些权力，由于监督体制存在的这种明显缺陷，使监督主体往往受制于监督客体，不仅降低了工作效率，而且在一定程度上削弱了纪检监察机关应有的权威性。由此可见，监督主体与监督客体不能共存于一个组织单元之中，要有超然独立的地位。这既是监督机构履行监督职责的根本组织保障，又是实现公正执纪执法的前提。 （三）职权不符，不便监督 纪检监察机关就现有体制来看，一是监督权威性不强，缺乏与其职责相匹配的独立性和权威性，一般只限于对下级和一般党员的监督。有的甚至对下级和一般党员干部的监督也要受到多方面的责难和干扰，监督体系比较脆弱，监督机制乏力。二是反腐败协调职能
14、往往也受到授权不完整，权责不配套的困惑。在组织协调组织、检察院、法院、公安等行政级别相同的反腐倡廉工作时，因其权限不符，而导致机关、部门之间各自为政、各行其是和政令不通，法纪不畅后遗症，严重影响着反腐败斗争的整体效果。在现行体制下，要真正做到对同级党委及其成员实施党章规定范围内的监督，要么就是缩小被监督对象的范围，要么就得扩大监督者的权力，二者必居其一。缩小被监督对象的范围，其弊端上述已作透视和分析，是不可取的，现在唯一的就是要扩大监督者的权力，实施真正有效的监督。三是不仅查处范围小，而且惩罚的权力也小。为了加强力度，形成合力，党法国法应赋予纪检监察机关的应有的权力，明文规定他们的调查权，监督
15、权、纠正权、处分权。特别在处分权上应提高额度，既然司法机关有权剥夺严重犯罪分子的生命，为什么纪检监察机关没有开除腐败分子的党籍和公职的权限呢。 （四）监督乏力，地方保护主义严重 党内监督条例第八条规定：“党的地方和部门纪委、党组纪检组可以直接向上级纪委报告本地区、本系统、本单位发生的重大问题。这种报告实际上是纪委对同级党委的一种监督。与纪委对下级党委的完整的监督权相比，纪委对同级党委的监督权是不完整的，是一种受到限制的监督权。现行党内监督体制使得纪委难以对同级党委实施有效的监督，改革开放以来，经济建设和党风廉政建设虽然得到了同步开展，但在一些地方和部门“两手抓的问题并没有真正得到解决。有的把惩
16、治腐败与经济建设对立起来，认为“经济要开展，纪律要松绑，处理要从宽。其具体表现有：一是本位主义、个人主义猖獗。少数单位的党组织和领导干部只要一提到查处案件就“谈虎色变，顾虑重重，担忧查了案子，处理了干部，断了财路，或者是怕承担责任，怕损害单位声誉，怕抹煞自己的政绩，因而对本单位、本部门的腐败现象充耳不闻，视而不见，奉行好人主义。二是放弃原那么，搞“上有政策，下有对策。有令不行，有禁不止，甚至迎风上的现象时有发生，有的受地方和部门经济利益所驱动，瞒案不报，压案不查，查而不处，搞地方保护主义，有的对违法违纪问题捂着、瞒着，甚至设置障碍，干扰对违法违纪案件的查处，有的公开说情，百般庇护，怕“拔出萝卜带出泥妙，无原那么宽容。三是由于体制上的原因，在执纪机关内部也常常因“松绑论的影响和情与网的困扰。处理问题不能坚持原那么，对违纪者姑息迁就，大事化小，小事化了，法纪条规流于形式。在执纪上出现了上宽下严、有情
