1、浅论非营利组织的科层政治经济学 论文关键词：非营利组织科层失灵外部性委托代理论文：由于信息的不对称和外部性，使得市场和政府在公共产品的提供上都出现了失灵，非营利组织作为一种科层选择在一定程度上弥补了市场和政府的缺乏，但导致市场和政府失灵的信息不对称和外部性仍然困扰着非营利组织。如何构建有效的非营利组织公共责任机制，使代理人来维护委托人的利益就显得十分重要。 一、非营利组织起源的政治经济学分析1.外部性导致市场机制无法实现公共产品的有效供给。市场经济是人类迄今为止最具效率和活力的经济运行机制和资源配置手段，它具有任何其他机制和手段不可替代的功能优势。一是经济利益的刺激性。市场主体的利益驱动和自由
2、竞争形成一种强劲的动力，它极大地调动人们的积极性和创造性，促进生产技术、生产组织和产品结构的不断创新，提高资源配置的效率。二是市场决策的灵活性。在市场经济中，生产者和消费者作为微观经济主体的分散决策结构，对供求的变化能及时作出灵活有效的反响，较快地实现供需平衡，减少资源的浪费，提高决策的效率。三是市场信息的有效性。高效率的分配资源要求充分利用经济中的各种信息。而以价格体系为主要内容的信息结构能够使每一个经济活动参与者获得简单、明晰、高效的信息，并能充分有效地加以利用，从而有利于提高资源配置的合理性。但市场经济也有其固有的局限性：外部性会导致市场机制无法实现公共产品的有效供给。所谓公共产品，是指
3、那些能够同时供许多人共同享用的产品和劳务，并且供给它的本钱与享用它的效果，并不随使用它的人数规模的变化而变化，如公共设施、环境保护、文化科学教育、医药、卫生、外交、国防等。公共产品具有消费的非排它性和非对抗性特征，一个人对公共产品的消费不会导致别人对该产品消费的减少，于是只要有公共产品存在，大家都可以消费。这样，一方面公共产品的供给固然需要本钱，这种费用理应由受益者分摊，但另一方面“公共产品一旦被生产出来，生产者就无法决策谁来得到它，即公共产品的供给一经形成，就无法排斥不为其付费的消费者，于是不可防止地会产生“外部性。即指一件事对于他人产生有利（正外部性）或不利（负外部性）的影响，但不需要他人
4、对此支付报酬或进行补偿的活动。当私人本钱或收益不等于社会本钱或收益时，就会产生外部性。更严重的是，如果人人都希望别人来提供公共产品，而自己成为搭便车者，其结果便很可能是大家都不提供公共产品。而缺乏必要的公共产品，就不能满足社会经济的客观需要，从而大大降低社会资源配置的效率。 2.信息不对称导致契约失灵。信息不对称是指市场活动的参与人对市场特定交易信息的拥有是不相等的，有些参与人比另一些参与人拥有更多的信息，而且双方都知道这种信息分布状态。由于信息不对称，拥有信息优势的一方就很可能利用这种信息优势欺骗另一方。 3.政府失灵。公共产品的外部性与市场的信息不对称决定了此类产品和效劳无法通过市场机制，
5、而只能由政府或非营利组织来承担。但是，政府在提供公共产品问题上也会受到诸多条件的限制，如政府在满足社会需要的决策方面缺乏相应的大量的信息。同时由于过度科层化、机构臃肿缺乏对社会需求的即时回应。更加令人不安和疑心的是，作为唯一可以合法使用暴力的机构，过度集权的政府将对其公民个人的自由权利产生极大的威胁。正是这些限制为非营利组织的出现提供了契机。相比之下，非营利组织比较有弹性，能够根据个人需求的不同提供相应的效劳；能够在较小范围内开展效劳；能够在效劳的提供者之间展开竞争等等。正是由于政府和非营利组织在各自组织特征上的互补性，政府出于对效劳提供的本钱考虑，与非营利组织建立起了合作关系，从而既可以保持
6、较小的政府规模，又能够较好的完成福利提供的责任。 二、非营利组织的科层困境西方兴旺国家以及一批后发现代化国家市场经济的实际历程和政府职能的演化轨迹充分说明：上述市场调节机制的缺陷和失灵，为非营利组织提供公共产品和效劳让出了空间。非营利组织所使用的资源主要来自于社会捐赠、政府补贴，这就使得信托人（捐助人）受托人与“受益人的角色产生了别离。信托人将信托财产交给受托人管理或处理，受托人取得该项财产的处分权，信托利益归于受益人。无论是委托人、受托人或受益人均不享有完整的所有权诸权能，也就是说，不享有绝对意义上的所有权。因为信息不对称和外部性等原因，市场和国家这些组织机制都缺乏以满足社会对公共产品的需求
7、，非营利组织作为政府以外的公共产品的提供者就有了存在的功能需求。但是，引起“市场失灵和“政府失灵的信息不对称和外部性等因素同样会引发“非营利组织科层失灵，这种“非营利组织失灵在非营利组织特有的“出资人（捐助人）受托人与“受益人，“三权别离的委托代理关系中表现为两个方面。 （一）非营利组织外部“委托代理关系中的信息不对称与外部性问题非营利组织作为一种科层制度安排，虽然有助于克服“契约失灵，但是导致“契约失灵的信息不对称在非营利组织产生以后依然存在，并以另外的方式导致对非营利组织监督的困难。 1.产出的品质与数量难以测度。正如美国经济学家沃尔夫指出：“同市场产出的效益本钱描述相比，非市场产出总的来
8、说没有一个评价成绩的标准。这一结论对非营利组织完全适用。首先，许多非营利组织的效劳性产出往往不像产品一样看得见摸得着，产出的数量和品质难以测度。其次，非营利组织的产出和产出的最终社会效果之间有时间上的滞后性。“非市场产出通常是一些中间产品充其量是最终产品的代理间接的非市场产品对最终产品奉献的程度是难以捉摸和难以度量的。最后，“非市场产出的质量尤其是难以弄清的，其局部原因是由于缺少有关产出质量的信息。而在市场产出的情况下，“这种信息应当通过消费者的行为和选择传递给生产者。非营利组织的产品缺乏价格信号和消费者的自由选择，因而也就缺乏检验和传递质量信息的机制和渠道。rochester那么用“责任的明
9、确程度表述了同样的看法：所谓的“底线，即营利与否使得私营部门的责任明确，公共机构的责任和权限在法律中有明确规定，非营利组织的责任那么处于相对模糊的状态。 2.效劳的间接性。效劳的间接性即效劳购置者不是最终消费者，尚有中间环节的存在。这种间接性特征在某些公共部门同样存在，但在非营利组织尤为突出。其结果是：家长很难判断托儿所的效劳质量，因为他们年幼无知的孩子才是效劳的直接对象；子女很难判断养老院的效劳质量，因为他们年迈体弱的父母才是效劳的直接对象；捐助者很难判断慈善组织的表现，因为捐助者“购置的效劳无一例外是让第三者受益。简言之，效劳的间接性导致信息获取的困难，进而导致监督困难。由于非营利组织“出
10、资人（捐助人）、受托人与“受益人三权别离这一特殊的产权特征使得对非营利组织进行监督的问题在其众多的利害相关者（包括众多的捐助人、效劳对象或受益人、政府主管部门、专业协会、所在社区等等）中产生了极强的外部性，以至于使这种监督成为不可能。正如管理学大师德鲁克所指出的：“对一个上市公司来说，股票持有者是最终的选民团体。对政府来说，投票者是最终的选民团体。而对非营利组织的负责人来说，仅同一个占主导地位的选民团体打交道是“无法享用的奢侈品。 3.众多的非营利组织之间也存在着外部性的困扰。如果把众多的非营利组织作为一个整体的话，如果非营利组织整体有一个廉洁的道德高尚的声誉，那么所有的非营利组织都会从中受益
11、，但个别非营利组织及其管理者却有足够的鼓励通过违规或者卸责来获取个人利益，依靠非营利组织的整体信誉继续吸引社会的支持。这种“搭便车行为消耗着非营利组织整体的信誉资源，使得所有非营利组织的状况都变糟。 4.非营利组织的外部监督主体还面临着监督动力缺乏的问题。对于市场中的营利性公司来讲，为了获得利润，其出资人有足够的动力监督企业的经营管理，而非营利组织的出资人（捐赠人）一旦把财产捐献给非营利组织，就失去了对该财产的占有、使用、收益、处分以及管理、经营的权利，因此，缺乏监督非营利组织运营的利益驱动。另外，非营利组织的效劳对象作为弱势群体，不仅在信息获取和处理、利益诉求和资源发动等方面存在能力的缺陷，
12、而且由于受益者所处的不平等地位，他们的监督作用难以有效发挥。 （二）非营利组织内部“委托代理关系中的信息不对称与外部性问题非营利组织在提供公共产品方面作为对市场和政府的替代，在一定范围和程度上采取了科层式（hierarchy）的组织结构方式。科层可以被定义为某一决策者拥有非对称性和不完全界定的权威。这种权威能在一定范围内指挥其他人的各种活动。在科层组织里面，雇员的权利常常比较模糊，而责任更是如此。引起市场失灵和政府失灵的因素也同样会在非营利组织内部引起“科层失灵。只要科层具有一个以上的下级单位，而且每个单位可以决定组织行为的某些方面，那么这些单位就不可防止地会遇到低效率和偏离行为。正像哈耶克所
13、讲的那样：“如今说科学知识不是所有知识的总和，几乎是离经叛道。但稍加思考即可得知，毫无疑问，有一个非常重要的未经组织的知识体系，不可能以知识的一般规那么称之为科学知识，这是关于时间、地点的特定情况的知识。正是着眼于此，所以根本上每个人都有一些别人没有的优势，因为他可以有利地利用他掌握的独一无二的信息。只有依赖于该信息的决策由他进行或在他积极配合下进行，才能利用到这种信息。因为存在信息不对称，在科层中，上级很少能够直接观察到雇员工作的努力程度。相反，上级观察到的只是一些产出，但产出的决定因素除了雇员的努力，还有许多不确定的其他因素，如天气、经济周期、其他雇员的协作程度或者运气。只要存在这种不确定
14、性，雇员就有时机通过隐瞒信息而策略性地卸责。随着劳动分工和专业化的不断深化，生产的相互依赖程度正在不断增加，在非营利组织内部也是一样，团队成员的相互依赖性会模糊个人的工作成果，从而带来很强的外部性，除非非营利组织能够提供一种能衡量每个成员奉献和努力程度的装置，否那么只靠成员的志愿献身精神很难维持长久。 （三）非营利组织的志愿失灵非营利组织除了因为信息不对称和外部性会产生“科层失灵外，作为人类效劳的提供者也有着一些固有的缺陷，会产生“志愿失灵。赛拉蒙提出了志愿失灵理论来说明非营利部门的缺陷，进而论证了政府支持志愿部门的必要性。在他看来，非营利部门的固有局限性在于以下几点。 1.对慈善的供给缺乏。
15、一方面，由于公共产品供给中普遍存在的搭便车问题。更多的人倾向于不花本钱地享受别人提供给自己的福利，而缺少鼓励去利他性的为别人提供福利。因此，能够提供的效劳肯定少于社会最优的。另一方面，慈善的资金来源也容易受到经济波动的影响。一旦发生经济危机，有爱心的人自己也难以维持生计，更谈不上帮助别人。只有建立在强制根底上的税收才能提供稳定的、足够的资源。 2.慈善的特殊主义。志愿组织的效劳对象往往是社会中的特殊人群，比方残疾人、未婚母亲、儿童、外来移民等。不同组织获取资源的能力是不一样的，现有的志愿组织可能不能够覆盖所有处于需要状态的亚群体。同时，由于大多数群体拥有自己的代理人呼吁为自己捐款，机构数量的扩
16、张可能超出经济的承受能力，从而降低了整体制度的效率。 3.慈善组织的家长式作风。由于私人慈善是志愿部门获得资源的重要途径，那些控制着慈善资源的人往往根据自己的偏好，来决定提供什么样的效劳，而忽略了社区需求，由此往往导致提供较多富人喜爱的效劳，而穷人真正需要的效劳却供给缺乏。 4.慈善的业余主义。根据社会学和心理学的有关理论，对于穷人、残障人士、未婚母亲等特殊人群的照顾是需要受过训练的专业人员的，但是志愿组织往往由于资金的限制，无法提供足够的报酬来吸引专业人员的参加。这些工作只好由有爱心的业余人员来做，从而影响效劳的质量。总之，非营利组织在“出资人（捐助人）、受托人与“受益人三权相别离及具有一个以上下级科层单位的条件下，存在着内部和外部的复杂的委托代理关系，缔约各方的目标不可能自动统一，必须加以协调。但是，
