1、切实标准集体土地征收征用制度 要确立标准的征地制度标准 在实际征地过程中，之所以出现损害农民权益和农地非农化失控的现象，重要原因之一，就是征地的指导思想有偏差，目的动机不纯，往往是出于利用土地做无本买卖，以求尽快实现资本原始积累，加快建设，或者为了表达个人政绩。其实，标准的征地制度应具备两项根本功能，或者说能解决两个问题：一是具备保障农民权益的功能，以确保农民在失地的同时获得与城市居民同等的居住、就业、医疗和养老的条件；二是具备控制农地非农化趋势的功能，将农地占用纳入合理利用和保护有限土地资源、实现生态经济持续协调开展的轨道。这是衡量征地制度是否科学、合理、标准的唯一标准。只有以此为出发点，并
2、作为实施征地过程的指导思想，辅以切实措施，才能确保在推进城市化过程的同时，最大限度地确保农民权益和有效地实现耕地资源的动态平衡。 要科学界定“公共利益 “公共利益是一个抽象概念，人们可以从自身的立场出发给予定位，作出解释。土地是稀缺资源，不可再生资源，是一切社会经济活动的载体。有鉴于此，可以引入帕累托最适度原理来解释、界定公共利益。帕累托是意大利经济学家，他在序数效用论的根底上考察集合体效用（社会福利）最大（帕累托最适度）问题，并提出了资源分配的效率问题，即经济资源的有效使用问题。笔者认为，作为稀缺经济资源的农民集体土地在以“公共利益需要为理由被征收、征用时，其目的即所谓的“公共利益，必须满足
3、以下三个条件：土地使用方向具有鲜明的社会性特点，不以赢利为目的，一般以社会公共产品为最终表现形式；工程受益人是社会绝大多数人，具有均占福利的、而非特定公众受益性的特点；土地征收、征用后较征收、征用前更具社会效益。此外，国家基于扶助弱者和特殊人群（诸如，老人、儿童、病残者、失业者等）的立场，允许其中局部人可以“公共利益的名义征收、征用农民集体土地。 由于“公共利益概念的抽象性，而我国现行法规对“公共利益的范围未作出明确界定，这为任意解释“公共利益、扩大征地范围留下了空子，以至于出现“公共利益是个筐，什么东西都可往里装的情况。为了防止出现这类现象，参照国际上有关国家征地法的规定，有必要对“公共利益
4、的范围作出明确限定，主要包括：国防、军事需要；国家和地方政府需要修建的铁路（更多精彩文章来自“秘书不求人）、公路、河川、港湾、供水排水、供电、供气及环境保护等建设事业；国家和地方政府需要修建的机关，以及以非营利性为目的的研究机关、医院、学校等事业单位。“公共利益具有动态性，为如何把握“公共利益带来了一定难度。所以，应倡导、重视社会民众的参与权、选择权。对于社会普遍成认的、独立于社会和国家现行政策之外的公共利益用地工程，如有关国民健康、市政根底设施等，政府应严格按有关土地征收、征用法规办事，而对那些由社会开展不同阶段所引发的符合社会、国家急需要的相对公共利益工程，尤其是有争议的工程，那么应建立特
5、定的制度，即通过采用公开、透明的方式，向社会说明其“公共利益之所在，提倡由政府和全体民众讨论、认同。 要标准政府的征地行为 在对农民集体土地的征收、征用过程中，政府始终处于强势地位，它既是征收、征用的主体，又是补偿的主体。虽然，新修改的宪法对有关土地征用的条款作了重大修改，突出了对农民利益的保护，但政府在征地过程中的强势地位并未有多大的改变，对“公共利益的解释权仍在政府，征地的程序仍掌握在政府手中，对征地如何补偿的决定权还是在政府。因此，如何标准政府、主要是地方政府的行为，构成了标准征地制度，保障农民权益的关键。为此，拟采取如下措施： 严格控制政府的征地权力。首先，应厘清征收、征用的界限。所谓
6、征收就是财产所有权的变更，集体土地变更为国有。所谓征用就是财产使用权一时的变更，集体土地一时为国家所用，使用到期后归还集体农民，其所有权始终未变。其次，对集体土地不管是征收还是征用，必须符合法定的“公共利益的涵义及其适用范围。最近，国土资源部作出了土地管理部门实行垂直管理的决定，可以说这是限制地方政府征地权力的一项重要措施。 强化平等协商和监督机制。国家因“公共利益需要而要征收或征用集体土地时，必须尊重农民集体土地所有者和使用者的主体地位。政府在对集体土地征收、征用的决策作出之前，必须与集体农民进行平等的协商，征得绝大多数农民的认同。 弱化乃至剥离政府与征地行为之间的利益关系。在现行征地制度下，在征地和供地之间有一个很大的利益空间。它构成了滥用征地权力、任意降低补偿标准的症结。因此，必须有针对性地采取措施标准、约束政府行为，弱化乃至剥离政府与征地行为之间的直接利益关系。 第4页 共4页