1、探析当前信访制度中存在的问题及对策信访问题情况 探析当前我国信访制度中存在的问题及对策一、信访制度的概念及其性质 （一）、信访制度的概念信访制度，是指公民个人或群体以书信、电子邮件、走访、 、 等参与形式与我国的政党、政府、社团、人大、司法、政协、社区、企事业单位负责信访工作的机构或人员接触，以反映情况，表达自身意见，吁请解决问题，有关信访工作机构或人员采用一定的方式进行处理的一种制度。 （二）、信访制度的性质1、相对于人民而言：信访是综合的、建构形态的民主机制。通常意义上，人们只把民主作为政治和法律层面的概念，但实际上民主似乎更应当作为一个国家全体人民的生活方式。在这个问题上，马克思的认识十
2、分精辟，他认为：“民主与全体人民生活的一切现实环节相连，民主制中任何一个环节都不具有本身以外的意义，每一个环节都是全体民众的现实的环节；在民主制中，国家制度本身是人民的自我规定，是人民的国家制度，国家制度是人民存在的环节。在我国宪法文本当中，规定了多种形式的民主制度。这些民主制度，可以说是不同领域不同形态的民主，而信访中所涉及的民主那么是一种综合的、建构主义的民主，因为信访的宪法依据在于，“每一个公民都有对于任何国家机关和国家机关工作人员的批评建议权，对于国家机关和国家机关工作人员的违法失职行为有申诉、控告和检举权。民主在这种含义上对民主具有一种改进和修复的意义，成为具有不断建构功能的民主。特
3、别是对于信访来说，它具有立法、执法和司法都不具有的民主优势，因为信访是由人民自己提起的救济程序，这一点是实实在在的人民民主机制。 2、相对于国家权力机关体系：信访是三位一体的“免疫机制。信访机制在国家与公民之间、在国家内部之间构成了一种解决问题的机制。这一点是从信访制度的目标上来看的，它的终极目标是解决问题，只要出现社会问题，信访就可以出面解决。从社会问题本身来看，任何国家都是不能缺少的。而从立法、执法和司法的功能来看，这三种权力只能在各自权力范围内运行，其有限性非常明显。从信访解决问题的功能来看，信访制度可以兼具救济、监督和修复三种功能：对于信访人来说，信访是一种救济手段，对于被信访机关来说
4、，是一种具有监督功用的制度设计，而对国家而言，信访等于一种问题修复机制。可见，信访是集救济、监督和修复于一身的“国家机体的“免疫系统。 3、相对于法治运作过程：信访是“反思改错的“再处理机制。从价值、标准和事实的关系原理出发，法治的过程就是一个不断由价值上升为标准、再用标准去指导事实、通过事实去反思价值的循环往复的过程。从法的三个根本界域来看，法治的过程可以看作是与此相对应的三个重要阶段：第一个阶段是立法阶段，第二个阶段是守法、执法及司法阶段，第三个阶段是法的反思阶段。在这三个阶段中，第一和第二阶段是我们所注重的，而第三个阶段从某种意义上更为重要，因为没有反思，就不能发现法治体系中的漏洞和错误
5、，不能提高法治建设的水平。信访机关分布于国家的立法、执法和司法职能机关，信访的实际作用是观察这三个国家权力机关里是否有不平安、不健康的因素，如有，那么“隔离出来并进行平安处理，然后再将之放回去。所以，从信访的结果来看，信访权力是超越于立法、行政、司法之上的特殊形态的权力，它可以再次启动立法、行政和司法程序，将立法、执法和司法中的错误行为剔除出去。这里值得说明的是信访并不是要取代立法、执法和司法机关，而是在这三个机关不能完全实现其功能、或者丧失其功能时的一种替代机制，信访机制具有事后性、补充性和辅助性的特点。 4、相对于国家整体功能。信访是国家伦理的检验标尺。国家伦理是国家作为一个主体对其全体国
6、民及其他国家及整个国际社会所承担的道德责任和伦理关心。国家伦理包括两个维度，第一个维度是作为对内享有主权的国家对其所属公民、组织的维度，国家伦理是国家与公民或组织发生相互关系时国家所应当遵循的道德标准。第二个维度是作为对外享有主权的国家对其他国家及其国民的维度，国家伦理是国家与国家及其公民发生相互关系时应当遵循的道德标准。从我国目前信访所反映的问题来看，大局部的信访指向了国家与公民之间的关系，从制度的正义性、公务员行为的合法性，一直到国家的道德性。尤其引人关注的是，在信访案件中，人们往往质疑制度公平性及政府的德性等在法律制度之上的伦理问题。如果将信访与其他类型的国家制度相 比较，可以说，没有哪
7、一个制度与国家的道德属性更加相关，可见，信访制度是政府的良心机制之一。 二、信访制度与行政监督的关系 （一）、信访制度作为一种监督机制，属于行政监督的一种方式。信访制度作为一种监督机制指的是人民群众通过信访渠道向党和政府揭发、检举、控告各级党政机关工作人员违法、失职行为的监督，也称为信访监督。信访监督，在社会的治理、纠正不正之风、处理重大案件等方面发挥了重要作用。概括起来，信访监督具有以下性质： 1、信访监督是一种宏观监督与具体监督相结合的监督。 2、信访监督具有两重性和双向性。两重性就是自下而上和自上而下的监督的结合。 3、双向性就是互相监督，信访人监督行政机关，行政机关也监督信访人。 4、
8、信访监督是具有很高权威的监督。 5、信访监督包含着对监督者的监督。信访工作要点是指纪检监察机关信访部门对一定时期内的全局工作做出简要的安排，也是一定时期内最主要的工作内容。主要用来指导下级机关工作或用于指导本单位本部门的工作，是制定方案的提纲。下级纪检监察机关应根据上级纪检监察机关工作要点来安排和调整本级工作方案，确定年度工作目标。 （二）、信访制度的主体范围小，数量大，较行政监督的其它方式而言，监督过程中存在的问题多。信访只要是人民群众，尤其是基层人民群众通过走访、信件等各种方式对国家行政行为的监督。 三、信访制度的演变与开展我国现代信访制度的建立已有五十多年的历史，并逐渐呈现出法制化的趋势
9、。主要经历三个阶段： 1、第一阶段（新中国成立至20世纪70年代末）新中国成立后，中国共产党作为执政党，注重倾听民声民愿，把信访看成是党和政府加强与人民联系的一种方法，这一时期是信访制度的雏形时期，其主要内容：1951年6月当时的政务院公布了关于处理人民来信和接见人民工作的决定，这也是新中国成立后的一份关于信访工作的文件，文件中明确强调，各级政府应为人民群众做主，要密切联系群众，全心全意效劳，做好与人民相关的事情，鼓励人民群众积极监督政府的工作和相关工作人员，积极反映情况。1957年11月国务院又公布的国务院关于加强处理人民来信和接待人民来访工作的指示指出各级领导要亲自接待、阅批人民来信来访制
10、度。 2、第二阶段（改革开放至90年代初）党政机关信访工作暂行条例（草案）的制定开创了信访制度新时期，随着国家改革开放后，“文革遗留问题被突击性解决，社会生产和人民生活逐渐恢复正常，针对这一情况，1982年2月国家及时召开了第三次全国信访工作会议，通过了党政机关信访工作暂行条例（草案）和当前信访工作的形势和今后的任务，这也标志着我国信访制度逐渐走上了正规化道路，进入了一个新的时期。条例（草案）共六章二十一条，为信访机构设置、信访工作人员的配置、办理信访事项的原那么和方法提供了依据，省市级以下（包括省市级）党委和政府可以联合设立信访工作机构，也可以分别设立信访工作机构，各大部委及县级企事业单位可
11、以设立信访工作机构，或配备专职信访干部。条例（草案）还规定信访工作要遵循“分工负责、归口办理、件件有着落、有结果的原那么，对于涉及到几个部门、情况又比较复杂的信访问题，应由党委或政府负责同志组织有关单位联合办理。处理意见不统一的，原那么上由党委和政府出面主持，会商办理，并设立了国务院办公厅信访局。 3、第三阶段（20世纪90年代至今）为了适应新信访形势的需要，更好地保护公民的合法权益，维护信访秩序，1995年2023月28日，是信访工作标志性的日子，国家公布了信访条例，这是我国第一部信访行政法规。信访条例的出台是对建国以来信访工作中的经验和做法的一次全面总结和肯定，是国家在信访工作标准化、法制
12、化方面做出的重要努力和尝试。从关于处理人民来信和接见人民工作的决定到国务院关于加强处理人民来信和接待人民来访工作的指示到党政机关信访工作暂行条例（草案）到国务院信访条例，信访制度的开展过程是一个边实践探索、边向法治轨道靠近的过程，国家将致力于建立一套系统而权威的标准信访活动的法律制度，将信访逐步推向法治化。 四、信访制度的重要意义。 （一）、信访权的规定信访权是有中国特色的，最传统、最贴近民生的一项公民权利，具有与其它各项宪法权利不同的价值和功能，是其它宪法权利无法涵盖的。信访权和信访制度是关系到民众政治参与、权利救济、权力监督的具有中 国特色和宪法价值的权利和制度，在关注民生、传达民意、保障
13、人权等方面发挥了重要作用。所谓信访权，是指公民、法人或其他组织依法享有的通过法定的形式，按照法定的权限和程序向国家和政府表达意志的自由。信访权在性质上具有双重性，一方面它是宪法赋予公民的一项公权利，另一方面，从信访内容上来说，它同时也是一项私权利。信访权的这一双重性质决定了信访应是实现公民、法人和其他组织合法权益以及社会公益的一项重要民主制度，有其存在的合理性以及完善的必要性，因此，无论从理论上还是实践中，都应该切实保障信访人的信访权利，通过信访权的行使来救济信访人的个体权益和社会公益。在这个方面，理论界已经有相关研究成果昭示出了信访权之不朽生命力。中国目前的信访活动大致可以分为三类：一是参与
14、类信访，指对国家工作人员提出建议、意见及批评的信访事项；二是求决类信访；指因公民切身利益遭受侵损而寻求救济的信访事项，此类信访大到拆迁、征地补偿、失业保障，小到社区水电煤的维修等，三是诉讼类信访，指应当通过司法渠道予以解决或者已经进入司法程序甚至司法已经作出终审裁判的信访案件，这类信访是信访制度面临的主要困惑之一。 （二）、信访权的重要功能无论是实体权利还是程序性权利，信访权都应该被看作是公民的宪法权利。宪法规定的五种诉愿权利，即批评权、建议权、申诉权、检举权、控告权，从某种意义上均可以看作是信访权的宪法渊源。信访权作为一种通过口头或走访等行为方式向公权部门提出主张和发表意见的自由，是任何公民
15、都享有的根本权利，具有宪法根本人权的属性。 1、信访权诸客体具有根本权利的属性，如言论自由、通信自由、人身自由、批评权、建议权、申诉权、检举权、揭发权、控告权和获得物质帮助权等，无一不是公民的根本权利，其次，信访权是人们的一项自然权利和道德权利，是人人理应享有的、维护自身合法权益和伸张社会正义的必须。 2、作为自然权利和道德权利，信访权是先于宪法并应受宪法保障的正当权利。从宪法根本权利的高度认识信访权，能够最大限度地表达信访权及公共权力的道德正当性，能够最大限度地尊重每个人的人格尊严，有效提升人权水平。因为，每个人在一定条件下都可能成为信访主体，每个信访主体都应该享有起码的人格尊严。只有当每个
16、信访主体都能与其他公民一样，在利益矛盾和冲突中都能享受到平等的人格尊严和人权保障，人权状况才会上升到一个全新的水准，信访的价值和功能也才会得到真正的实现。 （三）、信访制度的价值与意义维护和实现最大多数人最大限度的利益和权利，是宪法价值秩序的根本原那么，也是一切正义价值体系的根底。信访权无论作为实体权利还是程序性权利，都具有无可置疑的宪法价值。 1、扩大政治参与，实现人民意志。信访制度的法理根底是人民主权原那么和代议制民主。正是由于人民建立起为人民效劳的国家及其政权机构并选举产生了国家领导人，所以人民才有充分的权利向他们请愿，表达自己的意志和要求，以维护和实现人民最大限度的利益和权利。这是信访权的合法性根底。现代民主国家的根本精神在于