1、党政机关公文中的上行文种研究 公文行文规那么（上） 李克实 中国人事科学研究院副院长 前面讲到公文的体制包括外观、关联、语言，也就是说我们公文写的再好，如果行文规那么错了，前面做的事情就等于前功尽弃。所以公文的规那么是非常严格的，在行文时，必须按照有关规定去进行，这就是行文的规那么。再有，就是它的外观、格式也有一些要求，我想分成四个局部来跟大家介绍。 一、公文的行文规那么 第一，公文的行文规那么。公文的行文规那么包括条例当中明确标出的，还有日常工作当中经常遇到的。 那么归纳起来，大概有八个方面的行文种类。第一种，我们叫内部管理当中的行文关系。第二种，行政隶属关系。第三种，业务指导关系。第四种，
2、业务主管关系。第五种，垂直管理关系。第六种，联合行政关系。第七种，属地管理关系。 第八种，没有关联的关系，主要是企业有一些事情行为。 国有企业是参照条例执行的，一般的社会组织和我们没有任何没有任何组织关系的，但是又有事要联系，要行文的，通常是按照函或者是规定的格式文件来 进行。主要遇到的就是前面的这七种关系。 （一）内部管理关系 我们一一做介绍。第一种叫内部管理关系，顾名思义它的关系特征就是内部事务的协调和管理。在行文种类当中有一局部属于内部管理文件，在内部，行文是主要的局部，函的数量也是比较多的，这些文件不往机关外部去发送。 比方说机关内部的党委组织的学习、活动，行政组织的一些内务管理事项等
3、等，这些属于内务管理性质的，没有一种职能文件对外发出。还有一局部，就是对外发送的职能文件，但是内部也要学习、知晓的，那么我们是内发，构成了一个内部的行文管理关系。职能文件内发，一般机关专门有一个内部发文单，按照规定的范围登记、发放。 内部行文关系当中，主要有两大原那么，我们把握住就可以了。第一个原那么就是从简的原那么。内部管理文件的种类是在我们条例规定之外的，可能种类也比较多。如何把这些种类归并、简化，到尽可能少。不要搞的就是种类过多，比方说有一些内刊，建议是一个机关只有一份，最多是党政两个方面是两份，就是内刊，不要搞的满天飞，内刊多了以后效果并不好。现在是信息化社会，信息固然重要，但实际上我
4、们也面临着信息的分类和处理。如果信息的分类处理不好，就形成了叫信息垃圾。同样的信息反复地重复，到处都是，反而使信息的使用效率下降，所以说不建议我们搞过多的内刊。这是一种简化。 再有一种简化，就是说内部发的文件不使用公文就可以解决的。比方说口头告知、发送短信等等，尽量地不使用公文。用非公文形式解决的，也不要使用正式公文，比方说一张白纸上有几个字就行了，也不要说这是规定的体制，因为审问、办文的程序是很繁琐的，要尽可能地简化，包括流程上的简化。 比方说我们使用印章，主要是对外表示公文的真实性。在内部，能够不使用印章的就尽量不要使用。当然内部行文当中，也有一些必须有印章的，比方说干部的任命、免职、处分
5、、奖励将来都要归档的。还有一些决定、决议要具有一定的效力，就要求有印章。而一般性的工作包括会议通知，这些都可以不用印章。 第二个原那么也非常重要，叫做系统的原那么。系统的原那么就是一个机关内部我们可以看作是一个独立的行文单位、行文机构。在对外行文上，一个独立的行文机构是从职能上来理解，有时差一点级别也都是一样的。比方正部级机构、副部级机构，但是同属于国务院直接管理，在行文上也没有很多差异。 对外行文只有一张嘴、一个口子那就是办公部门，这是条例里面明确规定的。机关内部的其他业务部门没有权利代表你这个组织直接对外行文，防止出现证出多门造成政策的混乱。 曾经有一个时期比较乱，在90年代初期开始纠正，
6、到现在根本上部门都没有发文权都清理过了。但是也仍然还有少量的部门保持这种权利，这个是要严格控制的，防止出现证出多门现象。 办公室一般是默认的公文管理机构，对外行文有两种形式，一种是机关等级，比方说人社部的文件，再有是人社部办公厅的文件。无论是办公部门的文件，还是机关本级的文件都代表的你这个机关，是机关整体的主张和意见。并不能说办公部门的文件就不代表我这个部，将来要是有官司，到了法庭上，这是办公部门的文件同样有效的。 再有一个，在管理系统上一个单位只能有一个公文处理方法不能有多个，也不能有多层。比方，一个部委机关里头有部长办公会、有党组会等等，依此类推，但到了司局，还可以有司长办公会吗。不可以的
7、。一个部委机关只有决策的会议就是最高机构党组会或者是部长办公会，一般党组会是最高的。到司局里头，你可以开会，可以商量，各种各样的会都行，但是你不能把它叫成是办公会，也不能出纪要，更不能独立地去编号发文。系统内部再生小系统，就会造成公文管理的混乱。我们讲系统的原那么就是在一个部门当中，不可以再节外生枝。要照这样下去，你各个处都有处长办公会，也都有处长办公会议纪要，也都有处的编号发文，不就乱成一锅粥了，这是绝对不可以的。所以一个独立的行文单位只能有一套系统。 再有一个就是发文权限的概念，任何一个组织都有一个发文权限，就是各类的行文关系。在各类行文关系当中，你有一个确定的发文范围，对内，对外有多 大
8、范围是你的发文范围要明确。 比方，人社部的发文范围就是各省、区、市的社厅局，是对地方31个。横向的，各个部委、直属机构的人事司，叫业务指导关系，我们要发职能性的文件，就是这个范围，属于内务管理性的文件，那只能发往机关内部，那你就不能发到我这个发文系统了。你只是一种指导关系，你就不可以连人家，连人带事全管起来，只能管业务，你不能什么都管，这个是非常严格的，这是一个发文范围的概念。有一些可能像民政部只对地方民政部门有权利发文，而各个部委里头就没有专门设置的相应机构。如果他要是给部委的话，就要上级机关去转发，不能直发，发文范围就是这么一大点。加起来的话，就是多的也不过就0是百十个左右。 超过这个范围
9、这就叫做超越权限，超越权限怎么办。超越权限有超越权限的处理方法。不是说我们是一个部级机构，比我级别低的都可以给人家发文，那不是这样。一些没有隶属关系的可以发一些函去商议，都是一对一的。商量事儿那是另外一回事儿，但是不能给人家发下行文。这是组织内部关系，这是两个原那么。 （二）行政隶属关系 第二，就是行政隶属关系，也就是上下级关系。解放初期的时候，中央管干部是一直管到县的，所以那个时候开会比较多是必然的。现在，我们逐步地权利在慢慢地下放。 改革开放初期的时候，管到司级一级机构，像大学校长的任命还都是国务院直接任命的，慢慢就变成了一级管一级。行政行文现在就是按照一级管一级，发文范围也是一级对一级。
10、向上行文是不可以越级行文的，这是一个常识。像地、市政府你不可越过省、区、市政府向国务院直接行文，这叫向上越权。 相反，上级机关一般也不可以越级向下级机关发文。我之所以用一般，就是说是有特别情况是按特殊规定执行。比方，方案单列市，方案单列市局部就可以按照它的有关规定行文，也就是方案单列市和国务院可以直接行文。这是划定范围的，有专门的特殊规定的。 国务院行文从来都是各省、区、市人民政府，国务院各部委、各直属机构就 这一层，从来不会发到各省、地、县、乡。这个就是一层管一层，就是向下也不可以越级。 但是，我们曾经发现过有地市级的政府发文，有这种就是各县、市、乡、镇，这是不可以的。那么将来机构改革要是取
11、消一级政府是另外一回事儿，但是目前我们是这种设置，你不可以越级，只能说在你相邻一个层面上去发文。再有一个就是副省级城市执行情况也比较乱，有一些自己协调、协商以后的特殊规定，一般我们认为，副省级城市和方案单列市的意思是不一样的。副省级城市就是较大城市的意思，并没有去改变它的职能关系，一般情况下，也不可以说是直接越过省和国务院行文。国务院的部门也不应该越过省直接向副省级城市行文，或者是把副省级城市和省机关平行对待，这是一种错误的做法。这里头不排除可能有些特殊规定，但是一般来讲不应该的。方案单列是明确是方案单列局部，是中央直辖，所以说它可以。它也不是全部事情都可以，只是方案单列局部。依此类推，各级的
12、都有这种问题，比方，副地级县和扩权县这两个意思也是不一样的。扩权县是按照扩权局部去执行，但是副地级县只表示是较大县，并没有表示其他地方的改变。所以，包括乡镇也是这样，改革乡镇按照改革的局部去执行，那么副县级乡镇并没有意味着改变什么，所以说行文关系应按照常规的去行文，不应该跨越。 国家管理的我们通常叫部管局是根据工作的需要设定一些特殊的行文规定，按照特殊的行文规定去管理，常规的行文仍然是按照部管的原那么去进行。不可以直接越过行文，就算是与国务院直接行文，也必须要有一句话，就是经过你的主管部的同意，这都有一些具体规定。 再有，就是企业和行业协会，行业协会有一个改革深化的问题，我们现在行业协会根本是
13、挂在一个部委下面，实际上并没有独立。视为部委的下设机构，也不能越过部委行文。将来的改革的方向，行业协会可能会叫做无主管社团、无主管协会，就是它是独立的，独立于政府之外的。这个改革还没有到位，恐怕这是将来的事情，将来如果到位了，它应该是和企业是一样的，是独立于我们体系之外的。一般按照一些格式文件的要求或者是我们用函协商各种方式去解决。 企业不可以和行政系列的联合行文，这也是一个原那么。行政系列你可以说，党政军群都是可以的是吧，事业单位这都是可以的。但是，我们不可以和企业联合行文，这是在我们这个体系之外的，这是单列的。这是上下级行政隶属关系。 （三）业务指导关系 第三，业务指导关系。我们大局部可能
14、部委和省市地方的对口部门都是一种业务指导关系。像教育、卫生、民政这都是。业务指导关系的含义是什么呢。它的关系特征就是没有行政管理关系和管理权利，有的就是业务指导的关系。所以，所有的行政性的行文都不可以，所以有的业务性行文都可以，是按照这个划分的。 什么叫行政性的行文呢。比方，干部任免、奖惩、行政支出、买车买房这都是行政性的，这一类的都不可以。但是业务类的都可以，比方说我们和这个地方是一种业务指导关系了，说地方申请要搞一个大学生就业试点工程，申请了专业专项资金的资助，经过研究以后确实有需要，之后通过一些方式，这个钱就给到了，这是可以的。 但是，说我这个办公楼盖了一半没钱了，还缺个800万，我们来
15、个文，要求你再支持一下这就不可以。但是也有一些特殊情况，比方地震了，中央国家机关部委节省行政开支的5%用于灾区的支援，那是经过中央、财政部的同意是可以的。但是，我们一般情况下，业务对口部门要行政性支出，财政部没给这笔钱，它给的行政支出费用是管机关吃饭的事儿，管不到地方上，这是两个事情。 业务指导关系里头，他可能有时候会出现一种叫做交叉管理。比方，我们举一个例子，某个省的财政厅要组织本省的高级会计师资格考试发了一个通知，这个通知里就有违反国家有关职称、高级职称评定考试的有关内容。国家规定中级职称岗位任职满5年才能够晋升高级，那么它来了一个够3年的就可以，这就违反了国家有关规定。职称这事儿谁管，我们简称叫职称，这个应该是准备地叫做专业技术职务。这事儿是人社部管，人社部发现了这个事情，说是你们省里头把5年给说成3年了这个事儿，他管不管呢。当然得管，不管的话，这是你的失职，你得管。那你怎么管。 这有多种途径，一个就是给他省的人社厅行文，要求人社厅对这个事儿进行 干预和处理，然后情况反响。这是一条线。第二条线，是我是个省部级机构，那你是个厅局级机构，我直接给你行文，要求你纠正并将情况反响。这是第二条线。第三条线就是，你不财政厅吗，我管不了你，我找财政部管你。那么这是第三条线。还有第四条线，说