1、我国农民工社会保障缺失问题及对策 摘 要 农民工是工作在城市里的“农民，社会保障权益的缺失已经成为十分重要的问题。怎样解决好农民工的社会保障是关系着我国现代化建设和社会稳定的重大问题。本文对农民工社会保障的现状及问题进行了分析，提出了改善农民工社会保障的建议和措施。 全文分五局部： 第一局部，是本文的铺垫，说明造成了农村剩余劳动力向城市的转移原因。着重说明：我国城市农民工的数量及流动范围。 第二局部，论述了农民工社会保障缺失的现状。着重说明。失业保障的缺失、医疗保障的缺失、工伤保险制度的缺位、养老保险制度的缺位、生育保障的缺乏。 第三局部，论述了农民工社会保障缺失的原因。着重说明。户籍、立法及
2、农民工自身的原因。 第四局部，论述了完善农民工社会保障的政策建议。着重说明：加快户籍制度改革，消除公民的城乡差异；完善社会保障立法，使农民工社会保障有法可依；加强宣传和引导，帮助农民工树立社会保障意识。 第五局部，着重说明。政府应当通过制度改革、制度建设、宣传教育等方面解决农民工这个特殊群体的社会保障问题。 关键词 农民工社会保障问题对策 一、引 言 我国二元经济制度向一元经济制度变迁的过程中劳动力市场的城乡 1统一与户籍管理的城乡分割的矛盾，造成了农村剩余劳动力向城市的转移。有关资料统计显示，我国城市农民工的数量1978年为3000万（占农村劳动力的2023%），1985年为7000万（占2
3、0%），2022年为17000万（占35%），202223年为15000万（占35%）。从流动范围看，县内流动占30.7%，省内流动的占33.1%，省间流动的占36.2%。庞大的农民工劳动力队伍，为城市的建设发挥着巨大的作用，但是城市社会对这些人的采取的态度却是“接纳奉献性和“排斥参与性的双重态度。我国社会保障制度在失业保障、医疗保障、工伤保险、养老保险、生育保障等方面的准入规那么中都要求具有本地户口。如此一来，农民工工作在城市里，却由于户口不在城市而丧失了与其他具有该市户口的劳动者平等的权益，他们生活在“城里人和“乡下人之间的夹缝中，许多利益得不到保障。如何完善他们的社会保障就成为政府面临的
4、重大问题。 二、农民工社会保障缺失的现状 对于“农民工，许多学者给出了定义。刘家鑫（2022）认为，“城市农民工，指那些在城市从事非农工种，而身份仍然是农民的进城务工人员。陈桂兰（2022）认为，“城市农民工，是指那些在城镇从事非农职业，但其户籍身份依然是农民的劳动者。周亦乔（2022）认为，“农民工是一个特殊群体，他们是在我国改革开放过程中出现的持有农村户口却在城镇从事非农产业的劳动者。概括地来说，关于农民工的定义有三层含义：第一，从事非农职业；第二，持有“农业户口；第三，所从事职业的特点与其所持有户口种类间的不一致性。他们是介于农民和城市工人之间的一个特殊阶层。有一种说法是：他们非城非乡，
5、亦城亦乡， 2非工非农，亦工亦农，是生活在城市的“边缘人（翟从海，2022）。 （一）失业保障的缺失。农民工流入城市之后，城市并没有给他们相应的城市居民身份，他们是工作在城市中的农民。由于他们不能获得市民身份，他们的就业也就出现了许多困难。首先是农民工与当地居民就业时机的不平等，如一些城市制订有关条例规定了限制农民工进入的行业，而且近年来这种限制农民工进入的行业的数目还有增加的趋势。其次是就业待遇的不平等，如一些单位在签定合同之前的适用期内对农民工强行收取数额可观的“试用费，并且在正式工作之后，农民工的工资福利水平也都低于当地居民。第三，进城的农民工由于种种限制多在非正规部门工作，即使是在正规
6、部门工作的也不得不面临这些部门的二元用工制度，所以他们面临失业的风险相当大。当遇到失业的情况时，拥有当地户口的居民可以获得失业补助，但是不具有当地户口的农民工却不能获得，他们只能依靠自己以前的积蓄，或者亲戚朋友的暂时性帮助来渡过难关。到万不得已的时候，这些失业的农民工只能离开城市回到家乡（附录2）。根据罗遐和夏淑梅（202223）的调查，在城市里有27.4%的农民工有过失业的经历，这远远高于城镇登记失业率。 （二）医疗保障的缺失。农民工进城以后从事的多为纯体力劳动的职业，工作环境的恶劣以及一些用人单位对该工种对劳动者健康的损坏情况的恶意隐瞒使得农民工在进城务工期间生病的几率非常高。另外，由于高
7、昂的医疗费用，又使得农民工在生病之后对进医院看病望而却步。根据李强（2023）的调查，进城务工的农民工中，有36.4%的人在工作期间生过病，更有13.5%的农民工在工作期间生病达三次以上。农民工 3生病之后，有40.7%的人花钱看病，看病的平均费用为885.46元，与这个数额形成鲜明反差的是，用人单位为他们支出的费用平均仅有72.3元，缺乏医疗费的1/12（附录3）。对农民工来说雪上加霜的是，一旦得了重大疾病，不仅需要支付巨额的医疗费用，被用人单位解雇也往往是随之而来的事情。笔者对兰州周边建筑工地的农民工进行了走访，几乎所有的被访者都成认一旦生病就意味着失业。与高额医疗费用形成反差的缺位的医疗
8、保障使许多在进城以后经过几年的努力已经有了一笔可观积蓄的农民工往往因为一次生病而使自己生活状况已经有所改善的家庭又重新陷入贫困。这种情况导致农民工经常处于贫困线的上下挣扎。 （三）工伤保险制度的缺位。由于农民工的农民身份，他们进城以后受到当地居民各方面的歧视，所以从事的行业多是一些非正规部门，这些部门并不为他们提供工伤保险。一些黑心的企业还迫使农民工在签订劳动合同时加注“工作中出现意外后果由劳动者本人承担等类似的条款，农民工的工伤保险根本处于空白状态。笔者所在的XX市近期就发生过好几起擦玻璃的工人坠楼的事故，但是由于工人没有工伤保险，所以事故的善后事宜得不到很好的处理，用人单位往往只是支付少量
9、的抚恤金了事。 （四）养老保险制度的缺位。进城务工的农民大都是农村的年轻劳动力，他们在城市里工作时，大局部都考虑的是建房、安家以及赡养家中的老人等问题，很少考虑自身的养老问题。同时，由于我国养老保险体系覆盖率低，还没有建立起针对进城务工的农民工等灵活就业人员的养老保险制度。汪泽英、曾湘泉（2023）撰文提到，截止至2022年底，包 4括个体户在内的1.7亿灵活就业人员，参保仅有535万人，覆盖率仅为3%，农民工的养老保险问题由此可见一斑。 （五）生育保障的缺乏。农民工在生育子女方面与具有当地户口的居民也具有很大差距。一方面，由于户籍制度的制约，农民工在生育后无法为自己的孩子申请当地户口，成为一
10、定意义上的“黑人；另一方面，农民工的工作单位不为农民工提供生育保障，在生育后农民工很可能会面临解雇，遭受失业的威胁。除此之外，农民工的子女在获得社会福利等方面也与城镇居民有着很大差距。 三、农民工社会保障缺失的原因 1958年1月，我国政府以主席令形式公布了中华人民共和国户口管理条例，将我国公民依据其居住地划分为农业、非农业户口两大类，限制农民流入城市。改革开放以来农村劳动力被允许进城务工。由于二元的户籍管理制度没有根本改变，农民工的权益得不到保障。 （一）户籍原因。户籍制度是造成农民工社会保障缺失的首要原因。农民工不因为他们在城市工作的现实而获得城市居民的身份，他们的户籍仍然保存在家乡，即使
11、有些农民工事实上已经在城市里安家了。作为一个限制人口流动的法规，户籍管理条例确实在过去起到过一定的作用。但是随着改革开放和城乡一体化的劳动力市场的形成，这个二元经济结构下的产物已经越来越成为制约经济开展的瓶颈。一元的劳动力市场和二元的经济结构及其附属制度的冲突对我国经济开展的制约已经逐渐凸显出来。但是现阶段，我国的许多规定和政策都是以户籍制度为根底的，诸如与住房、医疗、失业保险、义务教育等的对象都与该公民的 5户口有关。社会保障制度与户口也存在着类似的关系，制约着农民工被覆盖进社会保障体系。 户籍制度对农民工参加社会保障体系有以下两个方面的影响。首先，农民工之所以成为工作在城市里的农民，是因为
12、他们即使在城市里找到了工作，也还是不能改变自己户口的种类，即不能顺利使自己的户口“农转非。在城市工作的农民工没有当地户口，自然无法在社会保障方面获得与当地居民相同的待遇，许多农民工就因此被挡在了社会保障的大门之外。其次，户籍制度不仅给农民工参加城市的社会保障体系设臵了门槛，同时也使他们无法脱去“农民的烙印，在城市里工作时受到各方面的歧视。一方面，农民工进城后做的多是城市居民不愿意做的一些所谓“下等的工作，如当建筑工人、保洁工人、家庭保姆等等。农民工处于这样的工作岗位上（也有人成为非正规岗位），很难被社会保障体系所覆盖。另一方面，即使农民工可以在一些正规单位中获得某种职位，用人单位却不把他们作为
13、本单位的正式职工。农民工几乎全部是以“临时工或类似的身份出现在用人单位里，这样一来，农民工还是不能获得与其他具有当地户口的职工的社会保障待遇。 （二）立法原因。我国目前对农民工社会保障的立法还很不完善，导致农民工社会保障的缺失。从全国性的法规来看，对农民工社会保障的规定数量很少，而且规定的十分笼统，可操作性很差。我国1991年公布的最早涉及农民工社会保障的全民所有制企业招用农民合同制工人的规定对农民工社会保障有比较具体的规定，但是包括的内容却很不全面。劳动法公布以后，我国虽然对劳动的全国性立法增多了，但是在 6适用范围上却对“职工一词没有做过明确解释，导致执行过程中究竟是否将农民工作为单位职工
14、出现了空挡，许多单位在这一点上钻了空子，把农民工排除在单位职工之外，导致他们没有被覆盖在社会保障体系之内。 从地方性的法规来看，各地对于农民工社会保障的规定也差异很大。各省市中，确有一些地方规定对农民工的社会保障做出了规定1，但大局部地方还没有关于农民工社会保障的规定。但是，在制订了关于农民工社会保障的法规的省市中，农民工社会保障的问题仍然很大程度上地存在。首先，这些规定在内容方面都还不是十分完善，虽然规定农民工可以享受一些险种的社会保障，但是与使农民工和其他职工享受同等数量和水平的社会保障效劳还有很大距离；其次，由于各地情况不同，各地关于农民工社会保障的标准不一致，而农民工又是一个流动性很强
15、的群体，这就为农民工社会保障效劳在地区间转移造成了障碍。第三，这些地方性法规效力的层次较低，很难从根本上保证农民工社会保障权益的实现。 （三）农民工的自身原因。除了制度上的原因之外，农民工自身的一些原因也造成了他们社会保障缺失的现状。首先参加社会保障的意识上的原因。在笔者对XX市一些建筑工地的调查中，一半以上的农民工都表示不了解社会保障的具体内容以及运行机制。也有人认为参加社会保障就是无息存款，不划算。在这种认识下，农民工自然没有了参加社会保障的动因，许多农民工甚至对参加社会保障有抵触情绪。其次是经济12022年，XX省出台了XX省社会养老保险实施细那么、XX省社会工伤保险条例实施细那么；2022年，XX省公布了农民工养老保险暂行方法；2022年，XX市公布了失业保险方法，XX省公布了外来从业人员综合保险暂行方法；2022年，XX市公布了XX市非城镇从业人员综合社会保险暂行方法。这是各省市迄今为止已出台的针对农民工社会保障的法规中内容最全面的。 7上的原因。农民工处于城市劳动者的底层，他们进城务工的目的就是能够尽量多赚钱来养家糊口。他们的收入十分微薄，同时又有着十分沉重的家庭负担，所以生活拮据。在这种情况下，他们就很难再负担参加社会保障的费用了。XX市一些建筑工地，每月农民工要将自己工资的5070%寄回家里，40%左右的