1、失地农民问题的根源是土地征用制度存在重大缺陷 一、失地农民的总体状况 （一）失地农民的数量 我国非农建设占用耕地，主要集中在城郊和经济兴旺地区。国家统计局2022年在全国开展了失地农民的调查，调查以人均耕地面积0.3亩以下的农户为主要对象，共调查了2942户。在这2942户中，人均耕地在0.3亩以上的有442户，约占调查总户数的15%；人均耕地缺乏0.3亩的有1237户，约占42%，完全丧失耕地的有1263户，约占43%。 目前，中国非农建设占用耕地每年约250万-300万亩，如果按人均1亩地推算，那就意味着每年大约有250万到300万农民变成失地农民。1987年至2022年，全国非农建设占用
2、耕地共3395万亩，多数研究者估计，至少有3400万农民完全失去土地或局部失去土地。 这里讲的非农建设使用土地数量，是指依法使用的耕地，不包括违法占用的耕地。为了保护耕地，中央政府提出要实行最严格的耕地保护制度，但地方政府违规征占土地屡禁不止。据卫星遥感资料，违规用地数量一般占用地总量的20%-30%以上。许多专家估计，目前失地或局部失地农民的数量可能达4000万-5000万人。如果违规用地得不到控制失地农民还要大大增加。 （二）我国失地农民主要集中在大中城市的XX县区，在一些经济兴旺地区失地农民人数也较多 近20年来，XX省共征用、使用土地约144万亩，失地农民的总数已超过百万。1993年以
3、来，XX省失地农民累计达33万。XX省XX县区被征地农民占农村人口的28.2%。 二、失地农民的就业和生活状况 （一）在方案经济时期，对失地农民采取了“谁征地、谁安置的原那么，要求由企业自行安置征地农业人员，但已安置的征地劳动力相当一局部实际处于失业状态。 上个世纪90年代中期以来，一些企业为减少冗员而实行下岗分流，由于失地农民文化素质和劳动技能偏低，使获得就业安置的征地农民首先受到冲击。目前，XX省已安置进各单位的征地劳动力中，有近30%的人实际处于离岗状态。北京XX县区卢沟桥乡太平桥村，1993年土地被征用时，实行招工安置的有120230余人，从目前情况看，除少数安排在环卫、公交和房管部门
4、外，其他获得就业安置人员90%以上都已下岗、失业。 （二）90年代以后，各地普遍采取征地时一次性地支付补偿金，让被征地农民自谋职业。自谋出路的失地农民，就业方面明显处于劣势地位，很容易陷入失地又失业的困境 随着城市建设和经济建设速度的加快，征地数量增加，征地用途和就业市场也发生了变化，征地用于市政、房地产、土地开发和公共设施建设等非生产性工程的越来越多。这类工程单位没有能力安置征地农民，“谁征地、谁安置的原那么已经难以执行，各地开始探索新的安置模式，即征地时一次性地支付补偿金，让被征地农民自谋职业。这种安置方式被称为货币补偿。按政策规定，凡采取这一方式安置者可以领取1.5万-3万元不等的一次性
5、补助费。自谋职业这一政策在推出之初，曾受到了征地农民的欢迎。XX省先后共有8.32万征地劳动力自愿采取了这一安置方式，占征地安置劳动力总量近14。从全国来看，在近几年各地审批的建设用地工程中，采用货币补偿方法的占90%以上。失地农民文化程度不高，缺乏非农就业技能，在就业方面明显处于劣势地位，目前相当一局部处于失业和半失业状态。XX市失地农民中处于劳动年龄段的有21.2023万人，其中有固定工作的占59.7%，没有工作或只有临时工作的占40.3%。 调查说明，2942个失地农户共有7187名劳动力，其中征地时安置就业的仅约占劳动力总数的2.7%；外出务工的约占24.8%；经营二、三产业的约占27
6、.3%；从事农业的约占25.2%；赋闲在家的约占20%。 （三）征地导致农民生活水平下降的现象相当普遍 土地被征用后，多数离城镇较近的农户，收入不同程度地有所增长，主要得益于有较多外出务工时机。有些农户能较好地运用得到的补偿资金自主创业，生活稳定并有所提高。然而失去土地后生活水平下降的现象却相当普遍。收入减少的农产，大多是传统农业地区的纯农业户。他们除了农业生产活动外，根本没有其他的生产经营活动，耕地减少后收入自然也随着下降。湖北的调查户中约有56%的农产收入水平下降。河南XX县区调查户中有83%收入水平下降。福建调查户的生活水平下降幅度约为17%。陕西下降了16%。广西下降了5%。江苏调查户
7、中生活水平下降的农产约占33%。 三、失地农民的社会保障 （一）实行货币补偿后，失地农民自行解决养老、医疗、失业等社会保险待遇，从总体上看，失地农民社会保障覆盖面窄，保障水平低 在XX省自谋职业的失地农民中，自己缴费参加养老保险的不到13，而医疗保险和失业保险的参保率更低。XX市失地农民参加各种养老保险的仅占失地农民总数的15%。 （二）一些经济兴旺地区和大中城市为解决失地农民的生活保障问题进行了探索 XX省在全国率先建立失地农民社会保障，被征地农民通过参加根本生活保障、养老保险等方式，已有52万人纳入社会保障范围，其中符合条件的15万已按月领取。XX省做法可归纳为三类：一是生活保障型。定位在
8、最低生活保障与根本养老保险之间。实际操作中分档确定缴费标准和待遇标准，如XX市个人缴费标准分别为3.6万元、3.3万元、3万元、1.6万元四档，相应的月均待遇标准分别为220元、180元、140元、20235元；保障资金由个人、所在村和政府共同出资。二是社会保险型。把征地后需要安置的人员统一纳入城镇职工根本养老保险。此种方法XX市市区已实行9年，将被征地人员所需社保安置费用一次性划转劳动社保部门，统一纳入城镇职工养老保险。三是社会保险与生活保障结合型。方法是：退休年龄段实行根本生活保障；劳动年龄段参加城镇职工根本养老保险；未到劳动年龄段一次性发给征地安置补助费。 以上三种做法各有特点。社会保险
9、与生活保障结合型优点突出，既可缓冲近期矛盾，对相对较少的超劳动年龄段人群专设生活保障予以解决；又着眼长远对接，对较多的劳动年龄段人群按统一制度纳入城镇社保体系，还有利于减轻政府“托底负担和实现基金收支平衡。 （三）失地农民无法享受与城市居民同样的社会保障 从各地情况看，失地农民中只有极少数能享受与城镇居民同等的社会保障待遇。他们既有别于农民，又不同于城市居民，成为一个边缘群体。他们既不享有土地的保障，也不享有同城市居民一样的社会保障，处于社会保障的真空地带。失地农民由于在就业、收入等方面的不稳定性，依托家庭保障模式越来越受到冲击。许多家庭是靠征地款来维持生计，过几年征地款“吃完了，其最终结果往
10、往是生活没有保障。土地既是农民的根本生产资料，也是农民最可靠的生活保障。在当前社会保障制度还不健全的情况下，土地一旦被征占，就意味着农民失去了根本生存保障。局部失地农民“种田无地、就业无岗、社保无份，生活在城市的边缘，在就业、子女就学、社会保障等方面又享受不到有关政策，导致失地农民大量转化为城市贫民，已影响到城乡社会稳定。 四、解决失地农民问题的建议 失地农民问题引发的社会矛盾不断加剧，真正的原因是我国土地征用制度存在重大缺陷。现在土地征用制度形成于方案经济时代，其主要特征是政府用行政命令代替市场机制，由集体土地变为国有土地的过程不是一个平等的产权交易过程，根本上是一个行政强制性的过程。低价征
11、用农民的土地，是当前农民利益流失最严重的一条渠道。土地征用不仅没有使农民富裕，而是造成了大批农民失地失业；不仅没有缩小城乡差距，而是扩大了社会不公。 从根本上解决失地农民问题，需要有新的立法和政策，既要满足城市住房和非农业用地的合理需求，又要给农民以公平的补偿，妥善的安置。 （一）严格控制农业用地转为非农业用途 中央政府提出要实行最严格的耕地保护制度，其宏观目标是防止耕地总量降低至最低警戒水平以下，即满足未来人口顶峰时16亿人口的粮食需求所需的耕地数量。这个耕地总量估计为1.067亿公顷。2022年，全国1.27亿公顷的耕地中有1.20239亿公顷被确定为“根本农田。“根本农田是指国家按照一定
12、时期人口和社会经济开展对农产品的需要，依据土地利用总体规划确定的不得占用的耕地。这些根本农田未经国务院批准，禁止转为他用。但是，地方政府采取了许多变通性方法，如分批次化整为零审批，耕地异地平衡，买卖非农用地指标等等，致使中央政府提出的耕地保护制度的政策难以落到实处。 （二）以保障农民权益为核心改革征地制度 一是使集体所有的土地在法律上取得与国有土地相平等的产权地位。现有的土地产权划分为城市土地（国有、不同租期的长期租用）和农村土地（集体所有、通常为30年的承包合同）。集体的土地必须首先转化为国有，才可以进入土地市场，用于非农业用途。因此，集体所有和国有土地的法律权利不同。从法律上讲，公有产权与
13、私有产权、集体产权与国有产权应该是平等的，不能用公权侵犯私权，也不能用国有产权侵犯集体产权。就现行的法律而言，农村集体土地所有权是不完全的。集体经济组织只有土地占有权、使用权、收益权，而没有处分权，不能通过买卖、转让、馈赠等方式改变所有权主体和所有权性质。由集体土地变为国家土地的过程，不应是一个简单的行政过程，而应是一个平等的财产权利交易过程。必须完善有关法律，确保农村集体土地所有权的完整性和与国有土地产权的平等性。 我国现行法律中所说的“集体所有，就是以村为单元的所有农民共同所有，其代表是村民委员会或村集体经济组织。农民作为集体组织的成员，都平等地拥有对集体土地的成员权，但并不能按份分割农地
14、的所有权。“集体产权的这一特征，使集体与农民的权益关系变得模糊：谁真正拥有土地，实际上并不明晰。在这种情况下，土地在农民不知情时被村干部出卖。要推进农村集体经济股份合作制改革，将包括土地在内的集体资产核资折股，量化到农民个人，组建村级股份合作社，让每一个村民拥有一份相应的股权。 二是保证国家为了公共利益的需要才动用征地权。在多数国家和地区，工商业等营利性用地只能通过购置获得。土地出售的价格和相关赔偿条款也必须经由双方当事人之间协商达成，政府不能利用国家或政府的强制力专门为一般营利企业去取得土地。政府只有为“公共目的才动用强制性的征地权。由于对“公共目的的解释的不确定性，在我国存在对土地征用权的
15、滥用。为了防止滥用公共目的征地，对政府强制性取得土地要有严格限制，对征地目的和范围要有严格的界定。 三是对农民给予公平的补偿。国外土地征用补偿的内容，包括地价补偿、地上物（土地改良物）补偿及其他补偿。各国土地征用补偿的标准并不一致，有的是按市场价格补偿，即以被征用土地征用时在公开市场上能得到的出售价格为补偿标准；有的是按裁定价格补偿，即按法定征用裁判所或土地估价机构裁定或估定的价格补偿；有的那么是按法定价格补偿，指按法律规定的基准地价或法律条文直接规定的标准补偿。为保证被征地者原有的生活水准不至于降低，在很多国家，法律都要求政府必须给予被征地者公平合理的赔偿。我国并不是按土地的实际价格对失地农民进行补偿，而是按征用土地的原用途进行补偿，以征地前耕地假设干年的产值为标准，征地补偿费明显偏低，这不仅损害了农民的利益，也不利于保护耕地。为了切实保护农民利益，征地补偿必须以土地的市场价值为依据，不能以侵害农民利益为代价降低建设本钱。给被征地农民的补偿，应当包括对生产资料的补偿和对生活保障的补偿。 四是完善征地程序，保证在征用农民土地过程中土地权利人有充分的知情权和参与权。政府在提出用地申请时，先要进行公告，让土地权利人对其合理性和合法性提出质疑；在批准用地后，要再次公告，并就赔偿等问题与土地权利人进行协商，假设有争议可以申诉和申请仲裁。为此，必须建立专门