1、论社区建设经验与思考 一、全国社区建设的试点概况和根本经验自90年代中叶开始，社区建设开始在中国大陆局部大中城市展开，至1999年末，主管机关民政部已在北京、上海、天津、南京、青岛、沈阳、武汉等城市设立了26个全国社区建设实验区，目的是通过实验区的实践总结和经验概括，得出社区建设的根本思路、操作原那么和程序，在全国进行示范和推广，以推动城市社区自治。各实验区经过几年的开展，逐渐形成了以下四种最具代表性的模式或经验。 （一）社区建设的代表性模式及其主要特征一是沈阳模式。沈阳模式最鲜明的特征是组织构建。即模仿国家政权机构的设置及相互关系，创造性地在社区内设立了社区成员代表大会（下称社代会）、社区协
2、商议事委员会（下称议事会）和社区居民委员会（下称居委会）作为社区自治的主体组织，并通过建章建制，明确了三者之间的关系（详见下文）。就推广的程度和地域而言，沈阳模式的影响最大，目前对沈阳模式的借鉴除了辽宁全省外，在全国范围内还有海口、武汉、哈尔滨、西安、合肥等地。二是上海经验。其最大的特点，是将社区建设与1995年XX省两级政府、三级管理、四级网络的城市管理体制改革密切结合在一起，将社区定位于街道，形成街道社区，并强调依靠行政力量，在街居联动的过程中开展社区各项事业。上海投入大量人力物力用于改善社区环境，在社区建设各类效劳设施，创造文明小区、营造社区气氛。由于上下联动，社区建设空前快速开展，涌现
3、出了大量的文明社区、文明小区、示范街道和示范居委会。与上海做法类似的有北京XX县区，但北京是在街道和居委会之间增加了功能社区，作为推进社区建设的刚性组织，且高度行政化。三是青岛经验。青岛社区建设的重要特点是以社区效劳为龙头，提升社区功能来开展社区。XX市强调将社区效劳作为民心工程来抓好。全市四个实验区都确定以社区效劳为中心，统一部署，统一行动，集团作战，形成联动，在青岛掀起社区建设的热潮。同时将社区建设作为一把手工程来抓，市区街居四个层次，一把手抓一把手，一级向一级负责。与青岛以社区效劳为龙头，推动社区建设做法相类似的城市还包括南京、天津等地，并各有特色。四是江汉模式，这是指XX市XX县区社区
4、建设的经验，它以主动转变政府职能为核心特征。XX县区在依照沈阳模式建立社区自治组织体系后，明确提出转变政府职能，实现社区自治。其核心内容包括1）明确提出自治的社区建设目标。2）实现这一目标的路径选择：转变政府职能和培育社区自治。3）建立新型的政府行政调控机制与社区自治机制相结合的城市基层管理体制。江汉模式转变职能的主要内容是：1）理顺关系。明确居委会与街道、政府部门的关系是指导与协助、效劳与监督的关系，不是行政上下级的关系。2）明确职能。政府部门负责行政管理，承担行政任务，居委会负责社区自治，不再与街道签目标责任状。3）政府部门面向社区、实现工作重心下移。4）费随事转，责权利配套。5）建立评议
5、考核监督机制。为保证以上五条根本内容落到实处，XX县区率先在9个职能部门进行体制改革，并创造了可资借鉴的经验。除了上述四种代表性模式外，其余实验区也各有特色，都为社区建设提供了有益的经验。 （二）通过26个实验区的试点，社区建设的一些根本经验已经形成：1）社区的定位：小于街道，大于原居委会；2）单位应参与社区建设及参与机制；3）构建完善的社区自治组织体系及选举规那么；上述经验主要由沈阳模式提供。4）完善社区效劳，提升功能；主要由青岛、天津、南京等地提供。5）政府应主动推动社区建设及领导机制；主要由上海、青岛、沈阳等地提供。6）必须转变政府职能，推动社区自治；主要由江汉模式提供。此外，民政部综合
6、各地做法，还得出：7）社区建设的历史必然和意义；8）社区建设的指导思想、目标和原那么；9）社区建设的战略部署；2023）社区建设的主要内容（五大工程）等。 （三）在社区建设得出根本经验的同时，也要看到，仍然有很多问题需要进一步探讨，例如：组织构建的法理思考、直接选举和民主参与、行政权力侵入、居委会负担过重、居组法修改等。 二、组织构建与直接民主上述诸模式是就社区建设的思路、方法和做法总体而言，而涉及到组织构建、转变职能、社区效劳、社区自治等具体的问题，各模式之间又各有交叉，互有异同。例如，江汉模式的组织构建就根本是模仿沈阳模式的，各实验区关于社区建设的主要内容和工程也根本一致。 （一）目前社区
7、建设中自治组织构建的主要做法。所谓组织构建主要是指由社区主体组织的机构设置、来源渠道、相互关系、角色功能四个要素所形成的完整的刚性组织的制度安排。目前全国26个实验区自治组织的构建可以主要概括为三种做法。第一种以沈阳、海口、武汉等城市为代表。在这些城市的社区中，进行了社区组织体系的创新，即通过民主选举，建立社代会、社区委员会（社区居委会）、议事会作为社区自治的三个主体组织1。居委会由社代会依法差额选举产生。而社代会的代表由居民选举产生。议事会那么由社代会推选产生。在三个主体组织间，社代会属于决策层，是社区最高权力机构，职能包括选举、决策、罢免、评议监督等。议事会是议事层、监督层，职能包括建议、
8、议事、协商、评议等。社区居委会属执行层，负责自治事务的处理，职能包括执行管理、组织活动、日常事务决策等。居委会是社区法定代表组织，对社代会负责。社代会有权罢免居委会成员。而议事会那么行使议事和监督权。社区居委会讨论社区重大事项时，要提交议事会进行民主讨论，并取得一致意见方可提交社代会决策。从这种模式的机构设置中可以找到国家政权机构设置的影子。例如，社代会被群众称为小人大，议事会被称为小政协，居委会主任那么成了小巷总理，都很好地说明了这一点。沈阳、海口、武汉三地总的模式大致一样，但也有些微不同。例如，沈阳的单位代表不能选举居委会成员，而武汉那么可以。沈阳提出议事会可以作为社代会的常设机构，武汉那
9、么没有这种说法。海口的做法与沈阳一样，但在居委会成员的待遇和养老保险等问题的探索上更有特色。第二种以青岛、南京、杭州、上海等城市为代表，主体组织为居委会、居民代表会议和居民区党支部（局部城市也有民主议事会，但并非刚性组织）。居委会通过全体居民直接选举产生，而居民代表会议的 产生途径那么与居组法中规定的相同。严格地讲，这种模式并没有进行社区组织的创新，只是沿用以前的做法，但青岛、上海等地开展的社区民主政治很有特色。第三种主要是XX省XX县区的做法。这种做法可以概括为两个体系（议事决策体系和执行落实体系）、四级机构（社区建设协会、社区中心、社区分中心、社区工作站）。在街道建立社区建设协会，作为议事
10、决策体系。下设社区中心作为其执行机构，再以假设干个居委会的辖区为管辖范围，建立地域功能社区，作为社区自治联合体，冠以社区委员会的名称，成为社区分中心。委员会下设社区工作站即居委会，作为工作执行层，是联系效劳群众的工作实体。社区中心人员并不是由居民选举产生，带有高度行政化的色彩，对于以自治为取向的社区建设来说，这种组织构建的路径选择可能在方向上有一定的偏差。 （二）前两种组织构建的模式在实际的工作中各有弊端。第一种模式的缺点主要表达在：1）机构设置机械模仿政权机构设置，小小的社区就设置了三个自治组织，加上其他群团性组织，机构过多，不符合精干高效的原那么。2）议事会能否作为社代会的常设机构尚待严密
11、的法理论证。社代会与议事会的功能有重叠之处，议事会的功能，社代会都可以行使。如果硬要增设议事会作为刚性组织，容易使社代会的功能发生萎缩，失去其作为权力机构存在的组织功能和定位，按照这种模式构建的社区，在实际运营中，社代会的作用发挥非常有限，不能不说与此有关。3）三个自治组织都是间接选举产生的，居民直接参与社区民主和社区选举的机率较小，很大一局部居民失去了行使民主的时机，得不到民主意识的薰陶，不利于提高他们的民主参与意识。第二种模式通过居民直接选举居委会有其合理之处。但也存在缺陷：1）居民代表是间接选举产生，代表性仍然略嫌缺乏；2）居民代表会议没有吸收辖区单位参加，不利于调动单位参与社区建设的积
12、极性；3）居民代表会议与居委会之间的关系及职能的运作机制尚不健全。 （三）总而言之，对于组织构建两种模式的深层次检讨实质上是基于民主的价值取向和自治的价值理念。也就是说，我们衡量组织构建应以能否到达与组织构建这一行为目的-推动民主，实现自治为标准。民主有间接民主和直接民主之分，二者都是其表现形式，既无上下优劣之分，也无对错是非之别，而是各有适用范围。决定其适用边界取决于政治生活的规模。一般来说，以代议制为主要内容的间接民主适宜在国家层面上进行，而直接民主那么更适合在一个相对狭小的范围内开展。自治指由行为主体直接行使管理自身事务的权利。直接民主是表达自主，实现自治的必须具备的前提。社区自治是一种
13、最基层的政治生活，因此，在社区范围内更宜提倡直接民主，包括直接选举、居民公决、适时监督等各种形式，这样更能增进社区民主政治生活，促进自治。 三、行政权力扩张与社区负担众所周知，以前的城市居委会曾被群众形象地称为政府的腿，是作为行政部门在最底层履行行政事务的准行政组织存在的。在以体制创新为重点的社区建设开始以后，各地都提出来要变政府的腿为居民群众的头，也就是要还社区居委会以群众自治组织本来的面目。应该说，这一思路是非常正确的，但在实践工作中，这一转变可能还尚待时日。在调查中，我们发现，由于体制创新在时间上的渐进性和空间上的延展性，很多社区的行政负担仍然很重，大局部职能部门仍然把他们当作政府的腿，
14、甚至变本加厉，社区的行政性负担比以前不但没有减轻，反而增加了。社区的行政性负担主要表现在这些方面：1）以前的下派任务继续要居委会去承担。2）政府在社区设立办事机构和人员，直接侵占社区的办公空间和财政空间。3）政府部门加大了社区的行政性任务，只派任务，不给钱也不给人。目前我国正在进行第五次人口普查，这种全国性的行政任务应该由统计部门主管，社区居委会进行协助。但我们在社区调查时发现，各级政府指定社区居委会负责人口普查，不但占用了居委会的大局部精力，有的居委会甚至还要垫进很多经费。某市p社区每月要负担2023个普查员的工资，共2022元，据他们测算，全部普查搞完，社区要花1万多元。而实际上，国家对于
15、人口普查是有专项经费的，如某区统计局掌握的普查经费就达20230万元，但这些资金迟迟难以下到达社区。此外，像最低生活保障调查、户籍调查等本应以政府职能部门为主的工作都推给了社区，直接增加了社区的负担。很多部门还要求社区居委会到居民中去帮助收计生费、治安费、卫生费等等。这些本该属于行政部门自身完成的任务不仅占用了居委会的工作时间和精力，更重要的是，破坏了居委会在群众中的形象，群众气愤地称居委会为收费会。长此以往，居委会怎么能在群众中树立威信，谈何自治，社区建设不又成了空话一句。除了前面所说的工作负担以外，社区的经济负担还相当沉重，例如：每年的十一月份是订阅报刊时间，今年在居委会调查，很多居委会的
16、书报费少那么两千元，多那么四五千元。为什么，很简单，社区由原来的居委会合并而成，去年一个居委会承担，今年就要承担原两个居委会的订报指标，此外还有递增。而且这些任务根本上都是非完成不可的政治任务。居组法规定，任何组织和个人不得侵占居委会的资产，但在很多地方，街道对社区的资产收入提取管理费，少的40-50%，多那么20230%。上级部门用于社区的办公经费和居委会成员的生活费补贴也被层层克扣。很多社区一算账，不但不能按规定从政府部门去拿钱，每个月反而要倒贴很多钱给街道。例如，按照规定，街道每月应该拨款2800元给p社区作为干部补贴，900元作为办公经费，合计应该是3700元，但9月份实际只拨款202300元；相反，街道办事处以管理费的名义收取p社区的资产提成费1300元，（社区资产完全是居委会这几年自我积累开展起来的，与街道没有任何产权关联），居委会一算账，不仅没有得一分钱，还被街道拿去300元。由于街道使用各种手段侵占社区资产，使