1、县级纪检监察执法环境思考 编者按：本文主要从影响县级纪检监察机关执纪执法环境的主要因素；优化县级纪委执纪执法环境的对策两个方面进行论述。其中，主要内容包括：主要因素，社会认知程度上的差异，体制机制上的障碍，法律法规上的缺陷，县级纪委自身建设滞后。环境对策，加强廉政文化建设，营造崇廉倡廉风气；突破体制机制障碍，理顺纪委与县委、县政府及反腐败工作责任部门的关系；克服法律法规缺陷，加大法律法规的审查落实力度；加强纪委监察局自身建设，促进依纪依法办案；县级纪委监察局要加强对纪检监察干部主动接受监督的教育，自觉接受人大、政协、新闻媒体和人民群众的监督等。详细信息请参照下面： 县级纪委监察局是党在基层的忠
2、诚卫士，肩负维护党纪政纪的重大责任，其职能发挥如何，直接关系到党和国家路线、方针、政策在基层的贯彻落实。党的十六大以来，随着中央党风廉政建设和反腐败工作战略重大转变和各组党委的高度重视，县级纪检监察机关执纪执法环境逐步改善，整体效能全面发挥，为县域经济开展和社会和谐稳定提供了坚强有力的政治保证和纪律支持。但是，由于多种原因，县级纪检监察机关执纪执法环境尚还存在一些制约因素和障碍，影响了县级纪检监察机关职能的全面发挥，需引起各级党委的高度重视。 一、影响县级纪检监察机关执纪执法环境的主要因素 （一）社会认知程度上的差异。 一是人民群众由于受文化水平和文化传统的影响，参政议政意识不强，渠道不畅，尚
3、未成为反腐败的主体力量。二是一般党员干部对腐败表现出两重性，即说起腐败现象，咬牙切齿，恨之入骨，说起腐败分子，必欲除之而后快。可一旦有条件面对一些违反廉洁自律规定的活动和时机时又自觉不自觉参与。而组织上因为工作需要找其调查了解时，又隐隐约约，欲言又止，甚至有情不说，知情不报，给取证带来障碍。当查处到与其自身有这样或那样的利害关系的关系人时，那么要么四处活动，找领导施压力，找关系来说情，要么威胁恐吓办案人员，给办案设阻力制造障碍，大大增加办案工作量，增加反腐败工作的本钱。三是“大面积不廉政行为的存在。县里中层干部手中有一定的权力，认为用公款吃喝算不上什么腐败，只要不往兜里装，纪委也不会查处。少数
4、人甚至认为纪检监察办案是搞经济建设，是以自己的经济建设为中心，不管人家的经济建设，讲约束不讲和谐。特别是在查处经济案件时，认为有审计和财政部门，纪检监察是“狗咬耗子多管闲事。四是党委政府和纪委主要负责人的性格和素质因素也对该地区的反腐败工作有较大影响。如果党委政府主要负责人自身清正廉洁，重视和支持纪检监察工作，那么纪检监察工作好开展，而且威信高。反之，纪检监察或成为摆设，或成为县委政府的“灭火器、“消防队，很难真正全面履行职能。 （二）体制机制上的障碍。党章规定，地方各级纪委实行双重领导，纪委监督在党内监督体系中属同级监督范畴。作为党内专门监督机关，事实上是一种变了形的“下级监督，同级监察局更
5、是同级政府的一个工作局，是事实上的下级。在上级纪委监察局的领导权的作用尚未充分显现的情况下。由于纪委监察局的双重领导体制造成同级纪委监察局对同级党委政府的监督形同虚设。因为关系到县纪委监察局切身利益的决定权，包括人事安排权、财政权、干部使用提拔权都掌握在同级党委手里。这种领导体制的直接后果是导致了纪委缺乏应的独立性，严重依附于同级党委及其领导成员，并成为其事实上的下级。二是由于体制原因，纪委监察局人事权财政权受制于人。因此在实际工作中，特别是在确定执纪执法对象时不得不要权衡考虑。长期以来，县里的几大家和由常委担任主要负责人的单位，可以说形成了一个事实上的“既得利益群体，纪委监察局在执纪执法中不
6、得不有所顾虑。而这些单位的所作所为在社会上往往影响较大。多年来多地工作实践证明，上述单位被查处的概率几乎为零，除非上级纪委监察局查处。三是纪委工作经费保障机制不完善。尽管中央三令五申不准给执纪执法单位下达罚没收入任务，但在经济欠兴旺地区，财政负荷太重，纪检监察机关的办案经费难以及时足额落实，上级又没有专项经费拨款，因此，县财政对纪检监察机关没有不下达收缴违纪款任务的。纪检监察机关被社会上一些人戏称为“第二收费局。由于要完成违纪款追缴任务，在研究给单位或个人党纪政纪处分时难免失之于宽、失之于软。长此以往，影响纪检监察机关形象和威信，不利于纪检监察机关严格执纪执法。损害党的纪律和国家法律的严肃性。
7、 （三）法律法规上的缺陷。近年来，随着国家民主化、法制化进程持续推进，党内立法与国家立法节奏迅速加快，纪检监察有法有纪可依程度不断提高。据统计，仅党的十五大以来，全国省（部）级以上机关共制定党风廉政方面的法律法规及其他标准性文件200x余项，其中中央纪委、监察部制定的就有120余项。但是，执行党内法规仍存在三个方面的障碍：一是党内法规过于抽象化。特别是关于领导干部廉洁自律规定大多是禁止性规定，“不准、“不许、“严禁、“禁止字眼多，没有具体的细节规定，一旦到具体个案，就难以处理。在1997年2月中共中央印发的中国共产党纪律处分条例（试行）和2022年12月中共中央印发的中国共产党纪律处分条例中均
8、没有对违纪情节较轻、轻重、严重做出明确界定，致使在审理案件时难以把握分寸，做到处理恰当。二是党内法规与国家法律相抵触。如现行中国共产党纪律检查机关案件检查工作条例第28条规定，案件调查组“经县级以上（含县级）纪检机关负责人批准，可以对被调查对象在银行或其他金融机构的存款进行查核，并可以通知银行或其它金融机构暂停支付，而根据商业银行法第29条、30条规定，只有法律或者行政法规才有权规定对个人储蓄存款和单位存款的查询、冻结、扣划。又如到电信部门查阅通话记录，由于受部门行业法规方面的限制，阻力较大，也与行政许可法有关规定相违背等。三是党内法规越权限或超前性。如领导干部财产申报问题，以党内法规形式出现
9、，而此权涉及领导干部物权的行使，对其查询又与商业银行法有关规定相抵触，造成事实上申报制度流于形式，一纸空文。四是一些国家法律规定的缺陷。如刑法中的巨额财产来源不明罪，不管财产有多少，最高刑罚是五年以下。成了贪污腐败分子在法律上可钻的“空子，在纪委查处的一些严惩违纪案件在移送司法处理时，可能因查处对象得不到应有的刑事处分而影响纪检监察机关的办案效力。五是与法规法律不健全相对应的纪检监察机关执纪执法手段上的缺陷。如在实施“两指措施中，违纪违法对象不接受“两指，或在“两指期间被审查人逃逸、自残，以及什么条件下解除“两指的程序手续等都没有做出明确规定。在办案中可能出现夹生案，或“两规、“两指对象解除措
10、施后失踪、死亡，影响纪检监察机关依纪依法办案形象。此外，由于县级纪委没有侦查权，遇到重大或疑难案件时需借助检察、公安的办案手段，在工作效率与工作效果上大打折扣。 （四）县级纪委自身建设滞后。主要表现在四个方面。一是纪检监察干部的外乡化。县级纪委机关干部除书记已实行异地交流外，一般是本县人，他们生活、工作在本县，父母、配偶、子女、亲属也大多生活、工作在本县，致使纪委干部在工作中不得不瞻前顾后。一方面各种人情网、关系网的障碍。纪检干部是常人，有自己的工作圈和生活圈。在执纪执法过程中，工作对象有自己的老同学、老战士、老领导、老乡、朋友等生活圈，两个生活圈因同在一个县难免会有交织点。所以往往案子一上手
11、，说情风马上就到。另一方面是出于自身及家庭的考虑。由于纪检监察干部同属一个县委管理，今天的工作对象可能明天会成为自己的领导，在执纪执法过程中难免会有所保存。同时，纪委干部的家属、子女要就业、要上学，不得不考虑方方面面的关系。况且在一些重大案件查处还要面对恫吓和威胁。二是来自上级领导的压力。有时一个领导 弄得办案人员不得不考虑得失，因为他生活工作在外乡。三是办案装备和手段相对落后。一张嘴、一支笔、几张纸，仍然是纪委机关办案的主要装备手段。如查处公车迎亲，在没有摄像设备的情况下，很难查处到位。由于装备落后，一方面在办案取证比较困难的时候，难以防止个别素质较低的办案人员采取不标准的办案手段取证。另一
12、方面也可能因为没有相应装备而无法证明调查取证行为的合法性，而有关证言证词司法机关不予确认，造成一些违纪违法人员在司法机关接手侦查后翻供。四是纪委机关工作人员整体素质不高，办案理念和办案手段落后，尤其是面对利用高智商、高新技术手段作案的案件查处显得一筹莫展，力不从心。 二、优化县级纪委执纪执法环境的对策 （一）加强廉政文化建设，营造崇廉倡廉风气。 文化是一种意识形态，属于上层建筑范畴。廉政文化是围绕廉政行为和现象形成的心理倾向、价值取向，思想认识和道德判断，行为标准和实践活动的总和，对人的思维方式和行为方式具有潜移默化作用。县级纪委建设廉政文化应着重从以下几方面入手：一是通过新闻出版、文学艺术等
13、等文化形式，积极开展廉政文化创立活动，特别是大力宣传县内勤廉兼优典型。在机关、社区、企业、农村营造反腐倡廉的良好气氛，赢得广阔群众对廉政的认同。二是加强反腐倡廉教育，把她与道德教育、法制教育结合起来，重点是曝光并剖析县内查处的一些典型案件，以解决一些党员干部思想意识中的“比起成克杰、胡长清，我们吃点喝点不算什么腐败的糊涂认识。三是从娃娃抓起，在中小学开展廉洁自律教育，在幼小心灵中树立正确的价值观和道德评判标准。四是把加强教育与严格管理严肃执纪执法相结合，重点查处一些违反廉洁自律规定的人和事，并予以通报曝光，提高教育与管理的整体效能。五是加强新闻舆论的宣传和监督作用，把党的反腐败方针政策和党员干
14、部从政准那么公布于众，做到家喻户晓，真正让人民群众享有充分的知情权，以提高人民群众参与监督和反腐败的积极性。六是要把廉政教育与理想信念教育，思想道德教育结合起来，让廉政意识内化为人的思维方式和行为方式，使廉洁从政成为党员干部内在的价值观念和道德准那么，在履行公务中自觉不自觉执行廉政规定。 （二）突破体制机制障碍，理顺纪委与县委、县政府及反腐败工作责任部门的关系。一是加强市级纪委监察局对县级纪委监察局的领导和指导力度。市级纪委监察局对县里的处级干部监督存在“雾里看花的困境，市纪委监察局在加强对县纪委监察局业务指导的同时，应把着力点转向对县纪委监察局的领导上来，以强化县纪委监察局对同级的监督作用，
15、在查处一些县（区）里处级干部案件上适当的选用本县纪检监察干部参与，以提XX县区（区）里处级干部接受同级纪委监督意识。二是在不改变现有双重领导体制的前提下，对县直单位纪检监察组织实行由县纪委监察局直管，在县直单位中根据工作性质，实行区域管理，在几个或十几个单位设立联合纪检组。这种体制有利于纪检监察组织强化对县直单位XX县区内中层干部的监督，便于县纪委集中力量办大案。三是改变现有纪检监察干部的管理体制。县纪委机关及联合纪检组工作人员实行县纪委管理为主。纪检监察干部的考核考察、提拔任用以纪委为主，商组织部后报县委研究决定。工资福利不在原单位领取，以解决所谓“猫鼠共舞现象。四是改变现行财政体制。上级财
16、政应改变现有的财政体制，特别加大对经济欠兴旺地区的财政支持和转移支付力度。县财政在确保纪委工作经费和办案经费全额预算的根底上，不给纪委分配违纪款收缴任务。纪委只履行教育、监督、惩罚、保护职能。对经济案件的查处，纪委只按照有关规定下达处理决定书，违纪款由财政部门收缴，以提高纪委的工作效率。五是改善纪委与反腐败工作责任部门的工作机制，完善反腐败工作领导体制与工作机制。反腐败工作责任部门主要是组织、人事、财政、审计、公、检、法等部门。一般在县委分属不同的副职分管，在整合反腐资源，形成反腐合力方面显得比较麻烦。因此，县委副书记、纪委书记分管政法工作是较为合理的领导分工体制选择。 （三）克服法律法规缺陷，加大法律法规的审查落实力度。 一方面，要加大党内法规、行政法规与国家法律相一致的审查力度，防止在执行法律的过程中出现相互打架的漏洞，完善法律法规体系。如二oo六年一月一日国家公务员