1、预算审查监督的问题及对策近年来，预算审查监督的问题逐渐为人大、政府、新闻媒体及社会各界所广泛关注。应该说，人大及其常委会对预算审查监督的力度不断加大、措施不断增加，政府有关部门接受监督的自觉性也有所提高。但在预算审查监督中，仍存在不少问题，亟须我们采取卓有成效的对策。一、预算审查监督的法律规定有关预算审查监督的法律规定，主要见于中华人民共和国宪法（以下简称宪法）、中华人民共和国预算法（以下简称预算法）和中华人民共和国审计法（以下简称审计法）。以下将上述法律中关于县级以上的地方各级人大及其常委会在预算审查监督的规定，择要加以介绍。宪法第九十九条规定：县级以上的地方各级人民代表大会审查和批准本行政
2、区域内的预算以及它们的执行情况的报告。预算法第九条规定：经本级人民代表大会批准的预算，非经法定程序，不得改变。预算法第十三条规定：县级以上地方各级人民代表大会审查本级总预算草案及本级总预算执行情况的报告；批准本级预算和本级预算执行情况的报告；改变或者撤销本级人民代表大会大会常务委员会关于预算、决算的不适当的决议；撤销本级政府关于预算、决算的不适当的决定和命令。县级以上地方各级人民代表大会常务委员会监督本级总预算的执行；审查和批准本级预算的调整方案；审查和批准本级政府决算（以下简称本级决算）；撤销本级政府和下一级人民代表大会及其常务委员会关于预算、决算的不当的决定、命令和决议。预算法第三十七条规
3、定：省、自治区、直辖市、设区的市、自治州政府财政部门应当在本级人民代表大会会议举行的一个月前，将本级预算草案的主要内容提交本级人民代表大会有关的专门委员会或者根据本级人民代表大会常务委员会主任会议的决定提交本级人民代表大会常务委员会的工作委员会进行初步审查。县、自治区、不设区的市、XX县区政府财政部门应当在本级人民代表大会会议举行的一个月前，将本级预算草案主要内容提交本级人民代表大会常务委员会进行初步审查。预算法第五十四条规定：各级政府对于必须进行的预算调整，应当编制预算调整方案。中央预算的调整方案必须提请全国人民代表大会常务委员会审查和批准。县级以上地方各级政府预算的调整方案必须提请本级人民
4、代表大会常务委员会审查和批准；乡、民族乡、镇政府预算的调整方案必须提请本级人民代表大会审查和批准。未经批准，不得调整预算。预算法第六十二条规定：县级以上地方各级政府财政部门编制本级决算草案，报本级政府审定后，由本级政府提请本级人民代表大会常务委员会审查和批准。预算法第六十六条规定：县级以上地方各级人民代表大会及其常务委员会对本级和下级政府预算、决算进行监督。预算法第六十七条规定：各级人民代表大会XX县区级以上各级人民代表大会常务委员会有权就预算、决算中的重大事项或者特定问题组织调查，有关的政府、部门、单位和个人应当如实反映情况和提供必要的材料。预算法第六十八条规定：各级人民代表大会XX县区级以
5、上各级人民代表大会常务委员会举行会议时，人民代表大会代表或者常务委员会组成人员，依照法律规定程序就预算、决算中的有关问题提出询问或者质询，受询问或者受质询的有关政府或者财政部门必须及时给予答复。预算法第六十九条规定：各级政府应当在每一预算年度内至少二次向本级人民代表大会或者其常务委员会作预算执行情况的报告。预算法第七十六条规定：各级人民代表大会要加强对预算外资金使用的监督。审计法第四条规定：国务院XX县区级以上地方人民政府应当每年向本级人民代表大会常务委员会提出审计机关对预算执行和其他财政收支的审计工作报告。二、财政预算监督中存在的问题我国部门预算的编制起步于XX年，由于时间短，缺乏实践经验，
6、财政预算监督存在编制粗、下达迟、约束软、审查质量差、监督不到位等问题，具体主要表现在以下十个方面：（一）预算比较粗放、不够细化。许多的科目或分类，还是综合性的成份多，未能细化到由此透视政府各个领域、各个层面公共管理活动的程度，甚至“外行看不懂，内行说不清，难以起到全面控制政府收支以至所有政府活动的作用。（二）预算外的收支难以监督。提交给人大审查批准的是未能覆盖政府全部收支的不完整的预算。除了列入预算的收支之外，政府部门还有预算外的收支，甚至制度外的收支。提交人民代表大会审查的预算既是不完整的，又未能覆盖全部政府收支，人民代表大会审查预算的意义岂不要因此打折扣？预算内外两张皮的问题没有很好地解决
7、。各部门的预算外收入，目前从形式上编入了各部门预算中，但没有到达预算内外统筹安排、预算外资金收支脱钩的要求。（三）预算草案出台滞后，影响人大按时审查批准。预算年度从1月份开始，但预算草案一般到了当年的三四月份才由人大批准。从年初到预算草案批准前这一段时间，财政支出没有审批，没有法律依据。往往难以保证在人民代表大会举行的一个月前，将本级预算草案的主要内容提交人大常委会进行初步审查，影响了人民代表大会对预算的审查批准。在这种情况下，有些地方采取基数法，按一定的递增比例，拿一个临时预算方案，提交人民代表大会审查批准，再提出调整方案，交人大常委会批准，造成人民代表大会审批预算不见预算，审查批准的预算仍
8、是“草案的为难局面，影响了人大预算审查监督的权威。（四）初审作用没有得到应有发挥。由于初审机构人员缺乏法定性，初审内容缺乏标准性，初审的效力缺乏权威性，影响了预算草案的初审质量。预算法规定，省、自治区、直辖市、设区的市、自治州可以根据本级人民代表大会常务委员会主任会议的决定提交本级人民代表大会常务委员会的工作委员会对预算草案进行初步审查。如果初审机构是人大常委会财经工作委员会，而初审人员大多不是人大代表，影响了初审的法律效力。加之初审仅从宏观的角度进行审查，不深人、不细致，缺乏对预算收入指标科学性的论证；初审结果也没有标准的文书，对政府如何修改预算编制要求不明确，人大常委会财经工作委员会只对人
9、大常委会负责，而不直接对人民代表大会负责；初审情况只提交人大常委会，而不提交人民代表大会作为代表审批预算时的参考，失去了初审的意义。预算法的这个规定值得商榷。笔者认为，省、自治区、直辖市、设区的市、自治州预算草案，应规定由人民代表大会常务委员会或者人大专门委员会进行初步审查。此外，初审人员没有提前介入预算编制，对国家关于预算编制的新要求和本年度预算编制的依据缺乏了解，也是导致初审质量不高的重要原因。（五）审批程序和要求不明确。由于预算法没有规定人大审批预算的程序、内容和审查发现问题如何处理等。实际操作中，重预算支出工程的审查，而轻预算收入指标合理性的审查，使财政作为调节经济、优化经济结构的作用
10、得不到有效发挥，尤其是税种税额指标分配得是否合理，直接关系到能否调动纳税人的积极性，关系到国家产业政策执行等，因缺乏这些环节的审查，影响了财政经济杠杆作用的发挥。（六）代表审查时间短，难以保证审查质量。如XX省人大审查的20230多个部门的年度财政预算，篇幅有上千页，内容丰富，专业性强，但给人大代表审议的时间不到一个工作日，其审查效果可想而知，各地人大也普遍存在这个问题。（七）预算的法制约束力弱，难以严格加以执行。目前预算执行中存在的一个问题是，科目之间的资金调剂过于随意，预算资金挤占挪用等问题比较突出。预算调整随意性较大。人大常委会只能被动批准预算调整方案，造成人大批准的预算失去约束力，影响
11、了预算执行的严肃性。现有法律对预算执行违法违纪行为的惩慑作用及力度也不够大。（八）预算执行监督不到位。对预算执行的监督仅停留在会议听报告上，即人大常委会年中听取一次半年预算执行情况的报告，第二年听取一次决算报告和一次预算执行的审计报告；人民代表大会一年听取一次年度预算执行情况的报告，有些地方把这种监督视为例行公事，没有引起足够重视，听报告前不深入调查研究，审议意见作出后落实情况缺乏跟踪检查，导致预算审查监督水平长期提高不大。（九）预备费的列支游离于监督之外。预备费具体应列多少，有些地方没有从当地实际情况出发，确定一个适宜的比例，而是根据预算支出的宽松程度列指标，支出宽的年份就多列一些，紧的年份
12、就少列一些。人大因缺乏论证，结果是政府列多少就批多少。在预备费的支出方面，不注重对其使用合法性进行监督。一些地方随意动用预备费，没有严格按照预备费的用途进行使用，每年预算列多少就支多少，很少有结转下年的情况。（十）人大代表审查财政预算的能力不强。人大代表来自各行各业，而真正有审查财政预算能力的代表并不多，因此，在审查财政预算时，多数代表往往要么是不发言，要么是人云亦云，难以提出实质性的意见。虽然地方人大及其常委会在审批预算和监督预算执行中存在的问题多少不一、程度不同，但以上多数问题具有一定的普遍性。三、加强预算审查监督的对策针对上述问题，人大的预算审查监督工作要采取各种切实有效的措施，增加人大
13、代表的知情权，提高人大代表审查预算的能力，走上依法审查监督、决策民主、程序正当、责任明确、公开透明的开展轨道。（一）编制完整的政府部门预算，增加人大代表的知情权。“部门预算就是一个部门一本预算。编制部门预算是将部门所有收支都编在一本预算中，一改财政内部相关部门和有预算分配权的部门归口管理的做法。这样一来，部门预算能综合反映一个部门一年内所有的收支活动，一目了然，不仅公开、透明，并便于审查监督。预算完整、细化、透明度提高，便于预算执行监督，也同时强化了外部监督。预算成为人民观察和了解政府活动的主要窗口。近两年全国各级人大会议上，人大代表对财政的钱是怎样使用的、财政支出是否合理合法等问题，都给予了
14、高度关注。为从根本上提高预算管理水平，增强预算的法治性，从XX年起，XX市本级着手实施预算编制改革，推行部门预算。在参照中央和省做法的根底上，制定了XX市市本级部门预算编制改革总体方案，并在XX年选择市科技局、市教育体育局、市技术监督局、市劳动和社会保障局、市水利局为首批向XX市人大上报部门预算的试点单位。XX年，XX市本级进一步扩大了编制部门预算范围，试点单位增加市政协、市人口和方案生育局、市侨联、市妇联和市财贸管理干部学院，总数达2023个，并在157个一级预算部门、850个预算单位全面试编了部门预算。为适应部门预算改革要求，市财政局在机构改革中调整了部门设置；结合当年可支配财力和事业开展
15、的需要，制定出公用经费定额“两类五档标准，明确了车辆经费定额标准等事项。编制部门预算使预算逐步公开化、法治化，初步实现了政府预算从编制、审批、执行、调整到决算，都置于法律的监督之下；由功能预算转为一个部门一本预算，政府预算在编制形式上有新突破；在编制方法上由代编预算和汇总预算转到自编预算和逐级汇总；在编制内容上实行综合预算，在编制程序上实行标准周期预算，促进了XX市预算管理制度创新。XX年XX市直单位继续全面试编部门预算，上报市人大审议的部门预算试点单位扩大到15个；印发部门预算编制标准文本，合理确定公用经费和车辆经费定额标准，预算编制进一步细化。XX年编制报XX市人大审议的30个一级预算单位
16、及其下属单位的部门预算，为全面向市人大报送部门预算做好准备；财政国库管理制度试点部门由XX年的15个一级预算单位增至70个一级预算单位；政府集中采购工程增加到86项；完善收支两条线制度，将人事、交通、卫生等部门的一些收费工程纳入预算管理，“收支脱钩政策扩大到所有执收执罚收费部门和单位。近年来，XX省提交本级人大审议的年度财政预算（草案）是以部门预算进行编制的，20230多个部门的年度财政预算均提交人大审查批准。XX年8月底，XX省财政厅与省人大联网，省人大可以很方便地审查省财政的收支情况，由人大监督政府“花钱，让政府的财政成为“玻璃钱柜。推行部门预算管理，有利于人大履行对财政预算的审查监督，有利于审计和社会各界对政府财政的监督，有利于提高预算透明度，加强廉政建设，防止腐败现象；有利于将政府有限的财力得到优化配置，统筹安排防止分配不公，提高预算管理水平，有利于贯彻落实“依法治国的方略，促进财政法制建设，依法理财。外国议会非常重