1、创新“一带一路工程融资模式的思考及建议 ppp模式 ppp（publicprivatepartnership）模式，是指政府与私人组织之间，为了提供某种公共物品和效劳，以特许权协议为根底，彼此之间形成一种伙伴式的合作关系，并通过签署合同来明确双方的权利和义务，以确保合作的顺利完成，最终使合作各方到达比预期单独行动更为有利的结果。 公私合营模式（ppp），以其政府参与全过程经营的特点受到国内外广泛关注。ppp模式将局部政府责任以特许经营权方式转移给社会主体（企业），政府与社会主体建立起“利益共享、风险共担、全程合作的共同体关系，政府的财政负担减轻，社会主体的投资风险减小。ppp模式比较适用于公益
2、性较强的废弃物处理或其中的某一环节，如有害废弃物处理和生活垃圾的燃烧处理与填埋处臵环节。这种模式需要合理选择合作工程和考虑政府参与的形式、程序、渠道、范围与程度，这是值得探讨且令人困扰的问题。 截止到2023年11月底，国家开展改革委公开推介的第一批202343个ppp工程中，已签约工程到达329个，占推介工程数量的比例为31.5%。 一、定义 ppp模式，也称ppp融资，或者ppp。 随着工程融资的开展，有一个词ppp（public-privatepartnership，公私合伙或合营，又称公私协力）开始出现并越来越流行，特别是在欧洲。该词最早由英国政府于1982年提出，是指政府与私营商签订
3、长期协议，授权私营商代替政府建设、运营或管理公共根底设施并向公众提供公共效劳。本文拟对ppp的各种定义作一个综述，并论述它的理论根底。 狭义定义 从各国和国际组织对ppp的理解来看，ppp有广义和狭义之分。 广义的ppp泛指公共部门与私人部门为提供公共产品或效劳而建立的各种合作关系，广义的ppp可以理解为一系列工程融资模式的总称，包含bot、tot、dbfo等多种模式。狭义的ppp更加强调合作过程中的风险分担机制和工程的衡工量值（valueformoney）原那么。 广义定义 ppp是英文“public-privatepartnership的简写，中文直译为“公私合伙制，简言之指公共部门通过与
4、私人部门建立伙伴关系提供公共产品或效劳的一种方式。虽然私人部门参与提供公共产品或效劳已有很长历史，但ppp术语的出现不过是近十年的事情，在此之前人们广为使用的术语是concession、bot、pfi等。ppp本身是一个意义非常宽泛的概念，加之意识形态的不同，要想使世界各国对ppp确实切内涵达成共识是非常困难的。德国学者norbertportz甚至认为试图去总结ppp是什么或者应该是什么几乎没有任何意义，它没有固定的定义，并且也很难去考证这个含义模糊的英文单词的起源，ppp确实切含义要根据不同的案例来确定。 二、分类方法 由于世界各国意识形态不同，且处于ppp开展的不同阶段，导致各国使用的术语
5、不尽相同，或者对于同一个术语的理解不尽一致，这就给ppp的分类带来很大麻烦。从笔者查阅的资料来看，各国或国际组织对ppp的分类有十几种之多。 ppp的各种模式及其含义 广义ppp可以分为外包、特许经营和私有化三大类，其中：外包类 ppp工程一般是由政府投资，私人部门承包整个工程中的一项或几项职能，例如只负责工程建设，或者受政府之托代为管理维护设施或提供局部公共效劳，并通过政府付费实现收益。在外包类ppp工程中，私人部门承担的风险相对较小。 特许经营类 工程需要私人参与局部或全部投资，并通过一定的合作机制与公共部门分担工程风险、共享工程收益。根据工程的实际收益情况，公共部门可能会向特许经营公司收
6、取一定的特许经营费或给予一定的补偿，这就需要公共部门协调好私人部门的利润和工程的公益性两者之间的平衡关系，因而特许经营类工程能否成功在很大程度上取决于政府相关部门的管理水平。通过建立有效的监管机制，特许经营类工程能充分发挥双方各自的优势，节约整个工程的建设和经营本钱，同时还能提高公共效劳的质量。工程的资产最终归公共部门保存，因此一般存在使用权和所有权的移交过程，即合同结束后要求私人部门将工程的使用权或所有权移交给公共部门。 私有化类 ppp工程那么需要私人部门负责工程的全部投资，在政府的监管下，通过向用户收费收回投资实现利润。由于私有化类ppp工程的所有权永久归私人拥有，并且不具备有限追索的特
7、性，因此私人部门在这类ppp工程中承担的风险最大。 三、运营方式 在兴旺国家，ppp的应用范围很广泛，既可以用于根底设施的投资建设（如水厂、电厂），也可以用于很多非盈利设施的建设（如监狱、学校等）。北京正在准备通过法人招标方式建设六个奥运场馆，我们认为ppp是一种极好的方式。奥运场馆很难靠自身平衡资金，需要政府以适当的方式进行投入，以使工程可以商业运作。同样，北京正准备大规模建设城市铁路，ppp同样是最有效的方式。 四、主要优点 在于将市场机制引进了根底设施的投融资。不是所有城市根底设施工程都是可以商业化的，应该说大多数根底设施是不能商业化的。政府不能认为，通过市场机制运作根底设施工程等于政府
8、全部退出投资领域。在根底设施市场化过程中，政府将不得不继续向根底设施投入一定的资金。对政府来说，在ppp工程中的投入要小于传统方式的投入，两者之间的差值是政府采用ppp方式的收益。 （1）消除费用的超支。公共部门和私人企业在初始阶段私人企业与政府共同参与工程的识别、可行性研究、设施和融资等工程建设过程，保证了工程在技术和经济上的可行性，缩短前期工作周期，使工程费用降低。ppp模式只有当工程已经完成并得到政府批准使用后，私营部门才能开始获得收益，因此ppp模式有利于提高效率和降低工程造价，能够消除工程完工风险和资金风险。研究说明，与传统的融资模式相比，ppp工程平均为政府部门节约17%的费用，并
9、且建设工期都能按时完成。 （2）有利于转换政府职能，减轻财政负担。政府可以从繁重的事务中脱身出来，从过去的根底设施公共效劳的提供者变成一个监管的角色，从而保证质量，也可以在财政预算方面减轻政府压力。 （3）促进了投资主体的多元化。利用私营部门来提供资产和效劳能为政府部门提供更多的资金和技能，促进了投融资体制改革。同时，私营部门参与工程还能推动在工程设计、施工、设施管理过程等方面的革新，提高办事效率，传播最正确管理理念和经验。 （4）政府部门和民间部门可以取长补短，发挥政府公共机构和民营机构各自的优势，弥补对方身上的缺乏。双方可以形成互利的长期目标，可以以最有效的本钱为公众提供高质量的效劳。 （
10、5）使工程参与各方整合组成战略联盟，对协调各方不同的利益目标起关键作用。 （6）风险分配合理。与bot等模式不同，ppp在工程初期就可以实现风险分配，同时由于政府分担一局部风险，使风险分配更合理，减少了承建商与投资商风险，从而降低了融资难度，提高了工程融资成功的可能性。政府在分担风险的同时也拥有一定的控制权。 （7）应用范围广泛，该模式突破了引入私人企业参与公共根底设施工程组织机构的多种限制，可适用于城市供热等各类市政公用事业及道路、铁路、机场、医院、学校等。 五、意义 管理学家peterf.drucker曾经指出：“政府必须面对一个事实：政府确实不能做、也不擅长社会或社区工作。进入知识经济时
11、代，资源的汲取与分配应该以高效率的方式进行。政府负责政策制定与规划，而将政策执行落实于民间社区或私营部门，这样不仅可以减轻政府长久以来的财政负担，又可将社区及民众力量引入公共效劳的进程当中，以强化公民意识与社会认同感，同时提高了资源使用效能和建设、运营效率。因此，在现代化社会的开展进程中，ppp的研究具有现实积极的意义。 六、必要条件政府支持 政府部门的有力支持。在ppp模式中公共民营合作双方的角色和责任会随工程的不同而有所差异，但政府的总体角色和责任-为群众提供最优质的公共设施和效劳-却是始终不变的。ppp模式是提供公共设施或效劳的一种比较有效的方式，但并不是对政府有效治理和决策的替代。在任
12、何情况下，政府均应从保护和促进公共利益的立场出发，负责工程的总体筹划，组织招标，理顺各参与机构之间的权限和关系，降低工程总体风险等。 2023年2023月20日，国家开展改革委和全国工商联在北京举行政府和社会资本合作（ppp）工程推介电视 会议，江苏、安徽、福建、江西、山东、湖北、贵州等七个省份在会上推出总投资约9400亿元的287个工程，涉及市政、公路、轨道交通、机场、水利、能源等多个领域。 国家开展改革委副主任张勇在会上说，推广实施ppp模式对于深化投融资体制改革、激发民间投资活力、提高公共产品和效劳供给效率、扩大有效投资等具有重要意义。当前，从中央到地方，从政府到企业，推广实施ppp模式
13、的热情很高，取得了积极进展。 但与此同时，民间资本的参与度仍然缺乏。专家分析，民间资本仍然存在信心缺乏、意愿不强等问题，同时由于对政策不了解，还存在分散和投资无序等问题。将具有较好盈利预期的工程对民间资本开放，有助于调动民间资本积极性。2健全法律 健全的法律法规制度。ppp工程的运作需要在法律层面上，对政府部门与企业部门在工程中需要承担的责任、义务和风险进行明确界定，保护双方利益。在ppp模式下，工程设计、融资、运营、管理和维护等各个阶段都可以采纳公共民营合作，通过完善的法律法规对参与双方进行有效约束，是最大限度发挥优势和弥补缺乏的有力保证。 2023年6月1日，我国根底设施和公用事业特许经营
14、管理方法正式施行。该方法明确了在能源、交通、水利、环保、市政等根底设施和公用事业领域开展特许经营，境内外法人或其他组织均可通过公开竞争，在一定期限和范围内参与投资、建设和运营根底设施和公用事业并获得收益。根底设施和公用事业特许经营管理方法确立了社会资本可参与特许经营权的制度性创新，业界均默认其为“ppp根本法。 专业人才 专业化机构和人才的支持。ppp模式的运作广泛采用工程特许经营权的方式，进行结构融资，这需要比较复杂的法律、金融和财务等方面的知识。 一方面要求政策制定参与方制定标准化、标准化的ppp交易流程，对工程的运作提供技术指导和相关政策支持； 另一方面需要专业化的中介机构提供具体专业化
15、的效劳。 七、开展方式 ppp模式的典型结构为：政府部门或地方政府通过政府采购形式与中标单位组成的特殊目的公司签定特许合同（特殊目的公司一般由中标的建筑公司、效劳经营公司或对工程进行投资的第三方组成的股份）由特殊目的公司负责筹资、建设及经营。政府通常与提供贷款的金融机构达成一个直接协议，这个协议不是对工程进行担保的协议，而是一个向借贷机构承诺将按与特殊目的公司签定的合同支付有关费用的协定，这个协议使特殊目的公司能比较顺利地获得金融机构的贷款。采用这种融资形式的实质是：政府通过给予私营公司长期的特许经营权和收益权来换取根底设施加快建设及有效运营。 八、现实应用 ppp模式在各种工程广泛应用ppp模式已经得到了普遍的应用。1992年英国最早应用ppp模式。英国75%的政府管理者认为ppp模式下的工程到达和超过价格与质量关系的要求，可节省17%的资金。80%的工程工程按规定工期完成，常规招标工程按期完成的只有30%；20%未按期完成的、拖延时间最长没有超过4个月。同时，80%的工程耗资均在预算之内，一般传统招标方式只能到达25%；20%超过预算的是因为政府提出调整工程方案。按照