1、06.4.8提案建议：进一步搞好农村社会养老保障加快建设小康和谐社会 加快建设农村社会保障体系的改革建议单大圣 党的十六届六中全会明确提出，到2023年要根本建立覆盖城乡居民的社会保障体系；党的十七大强调要加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系；党的十七届三中全会更是将健全农村社会保障体系作为形成城乡经济社会开展一体化新格局的重要抓手。目前，加快建立健全农村社会保障体系具备许多有利条件，也面对不少困难和挑战，制度建设的任务较为艰巨。为此，本文提出如下政策建议。 （一）进一步明确政府在农村社会保障体系建设中的主导作用 随着科学开展观和以人为本的执政理念不断深入人心，社会各方面已经充分认识到了农村社会
2、保障制度建设的重要性，但在实践中，一些地方政府和主管部门长期以来存在一种思维定式，即将农村社会保障事业定位为集体福利，中央和地方财政极少投入并且过多强调村级集体经济为主。因此，农村社会保障制度很难起步并持续运行。 政府的支持是任何类型的社会保障制度能够正常运行的根本202322年第7期宏观经济管理 条件，对农村社会保障制度来说尤其如此。政府在农村社会保障体系建设中应发挥主导作用。 首先，要逐步加大公共财政对农村社会保障制度建设的投入，探索建立稳定可靠、合理增长的筹资机制。新型农村社会养老保险意见虽然还没出台，但也应当明确各级政府财政投入责任，一些地方探索用财政为农村地区所有老人提供等额养老金的
3、做法就是一种有益的尝试。 其次，表达在管理上。农村的保障对象规模庞大，居住分散，管理难度可能还要大于城镇，管理本钱是一笔不小的开支，需要对管理机构和管理能力建设统筹规划。目前，新农合和农村低保制度的快速推进与经办机构管理能力相对滞后的矛盾比较突出，已经影响了制度的良性运行。如果说政府在农村社会保障方面已经承担了一定的筹资责任，那么，还应高度重视并认真解决农村社保管理机构的机构、人员、经费等问题，尽快将人员和工作经费应列入同级财政预算。同时，要建立一支高素质的管理队 伍，尤其要加大人员培训力度。要加强信息化建设，建立覆盖城乡的社会保障管理信息系统，为统筹城乡社会保障制度建设提供技术支撑。此外，政
4、府还应建立农村社会保障监管机制，对农村社会保障事务实施监管。 （二）坚持整体推进、重点突破、分类指导的方针 建立覆盖城乡居民的社会保障体系是构建和谐社会的九大目标之一，是包括社会保险、社会救助、社会福利、慈善事业在内的系统工程，各方面的制度建设需要整体推进。农村社会保障体系的完善不可能一蹴而就，要突出重点。近期，社会保障制度建设的重点是农村最低生活保障制度、新型农村合作医疗制度以及新型农村社会养老保险制度，当务之急是要抓紧出台新型农村社会养老保险意见。近期，社会保障制度覆盖的重点人群主要是五保户、孤寡老人、“三无人员、残疾人，在各项社会保障制度实施上，要尽可能向这局部人群倾斜。要明确农村社会保
5、障开展需要重点支持的地区。加大中央财政 39转移支付力度，优先投向中西部地区和民族地区，特别是偏远山区、贫困地区、革命老区、资源枯竭地区、自然条件恶劣地区、少数民族县。 从建立统一的劳动力市场要求出发，社会保障制度应尽可能的统一，这也是农村社会保障制度建设的目标之一。由于各种因素的制约，我国在不同地区之间要搞模式上的“一刀切是不可行的，只能结合各地实际采取分类指导原那么，因地制宜地运行具体制度模式。分类指导的另一个考虑，是能够激发地方政府创新的积极性。 （三）整合农村各项社会救助政策，构建以最低生活保障为核心的农村救助体系202322年开始实施的农村最低生活保障制度开展较快，截至202322年
6、第二季度，全国农村最低生活保障人数约占全国乡村人口的5.1%，从覆盖面上说已经比较高了。但农村低保标准偏低，还有大量的绝对贫困人口尚未被纳入到当地的低保制度，主要原因是筹资水平较低，筹资机制不健全。建议中央政府进一步加大对农村低保转移支付力度，重点支持中西部地区，适当兼顾东部局部困难地区。省财政应进一步提高农村低保专项补助资金比例，主要投向区域内财政困难县市。鉴于国外经验和我国城市低保制度的实践，为确保农村低保制度的顺利实施，农村低保资金的筹措应以省级以上财政为主，市县财政配套为辅，省以上财政投入以不低于资金总量的80%为宜。同时，对各级财政特别是省以上财政的投入比例、方式及条件应予以制度化。
7、农村低保实际操作中比较集中的问题是目标瞄40准，建议在继续完善家庭收入和群健全，新农合的保障能力还比较低众评议结合的方法瞄准目标人群（2023年农民大病费用的平均补外，积极探索建立县级农村贫困地偿比缺乏30%）。从长期看，新农合区图，精确认定各涉农县（市、区、的筹资标准要随着地方经济开展旗）的贫困发生率。从长期看，应加和农民收入增加而不断提高，但这强对农村居民收入核查工作，建议种提高不能过多依靠政府规定，应组建独立于低保工作机构之外的当建立与经济增长和农民收入增农村居民家计调查中心，作为专责长幅度相一致的稳定的筹资机制。调查农村居民家庭经济状况的机同时，建议有条件的地方探索按照构。农户的经济能
8、力缴纳费用 的机制。除农村最低生活保障制度外，要加强新农合经办机构的能力建农村还有五保供养、灾害救济、扶设，探索按病种付费等支付方式。贫开发、医疗救助、教育扶贫、社会在管理体制方面，要逐步吸收一定帮扶等社会救助制度。特别是始于数量的农村居民代表参与决策和上世纪80年代的区域性开发式扶管理，使最广阔的受益者发挥主体贫战略对于农村贫困人口的减少作用，探索农民参与监督和民主管发挥了重要的作用。在新形势下，理的长效机制。要针对不同的致贫原因，采取复合从长期来看，新农合制度还面型的社会救助政策，整合农村各项临着人口流动加速、城乡居民医疗社会救助政策，将之纳入到农村社保障体系一体化带来的挑战，需要会保障体
9、系建设的整体规划中，使认真研究不同医疗保障制度之间不同政策之间相互协调、配套，将的衔接问题。近期可考虑新型农村中央的各项惠农政策形成合力，达合作医疗与城镇居民医疗保险合到1+12的效果。并或衔接，在一个统筹地区内（县从长期看，社会救助工作要逐或者城市），农村人口多的，新农合渐走上法制化、标准化、制度化的吸引力大，城镇居民医疗保险应当轨道，按照国际惯例，扩大最低生向新农合方向过渡；相反，在城镇活保障的覆盖范围，构建以最低生户口多的县市尤其是设区的地级活保障为核心的农村救助体系。市，城镇居民的总体规模大于农村 （四）稳固完善新型农村合作人口，新农合应当逐步向城镇居民医疗制度，实现全面覆盖、提高标医
10、保基金过渡。原那么上，城镇居民准、标准管理在2023万人以上的可以设立独立基根据国务院的决定，202322年，金，2023万人以下的设立衔接机制。将在剩余的292个县（市、区）实施在农业人口占主体的市辖县、市，新型农村合作医疗，将新型农村合城镇居民在2023万人以下的，城镇作医疗制度全面覆盖全国农村地居民医疗保险应与新农合衔接；在区，同时筹资标准要在2年内提高城镇居民占主体的XX县区，农村人到20230元，其中财政资金提高到口在2023万人以下的新农合应逐步80元。这样，新型农村合作医疗制与城镇居民医疗保障合并统一运度全覆盖的目标有望提前实现，同行。城镇居民和参保农民的参保费时保障水平有较大提
11、高。但应当看率可分档设立，由参保人群自由选到，由于筹资水平低，筹资机制不择，外地流动人口也可以参照加202322年第7期 宏观经济管理 入。当然，如果地方决定三个医疗所养。由于我国正处于快速工业保险基金不进行衔接，也应当允许化和城市化阶段，新型农村社会其继续存在下去。城乡居民医疗保养老保险要与城镇根本养老保险险合并后的管理体制，应该充分利制度 做好对接，以满足农村劳动用原有制度的组织优势，最好一起力跨城乡、跨地区流动就业和农合并或者建立新的基金管理体制。村人口城镇化的需要。 按照保险基金的三个环节，或者一在强调新型农村社会养老保个部门集中管理，或者将不同环节险必要性的同时，要发扬家庭保交由不同
12、业务部门分散管理。考虑障、土地保障、社会互助，保持中到一些地区城乡居民的支付水平华民族扶老携幼和互济互助的优有高有低，并由此可能带来对医疗良传统，特别是发挥家庭在老年效劳利用上的差异，从而导致医疗人生活照料和精神慰藉方面的作保障基金逆向再分配。在合并或衔用。 接过程中，应结合实际情况制定一 （六）抓紧建立进城农民工及些过渡措施，在政策上适当向低收被征地农民的社会保障制度 入者倾斜。进城农民工和被征地农民是 （五）稳步推进新型农村社会工业化中期和城镇化高速开展时养老保险制度期出现的特殊群体，对这两局部群 进入新世纪以来，实行方案生体的社会保障问题要高度重视。进育的独生子女户和双农户养老保城农民工
13、的社会保障问题受关注险制度开始试点实施，这意味着国较早，但到目前为止全国性的根本家开始为农村局部人群的养老承制度尚未建立，难点在养老方面。担责任。在统一的新型农村社会养农民工养老保险制度的根本要求老保险未出台之前，要加快完善农是低费率、广覆盖、可转移，适应农村方案生育奖励扶持制度，提高奖民工的就业特点和收入特点。不管励扶持标准，扩大西部地区方案生农民工养老保险采取什么样的模育“少生快富扶贫工程实施范围。式，要能够与现行的养老保险制度针对乡镇企业职工、乡村医生、村衔接，当务之急是要尽快制定和实干部等特殊群体的养老保障制度，施农民工养老保险关系转移接续也可以先行试点探索。方法。要鼓励有条件的地方一
14、步到借鉴新型农村合作医疗的筹位，将由稳定职业的农民工纳入到资经验，新型农村社会养老保险城镇职工根本养老保险。 可考虑从低水平起步，明确中央被征地农民的社会保障问题政府与地方政府的责任，特别是近些年来比较突出，主要是随意要加大中央和省两级的财政投入性较大，保障水平较低。一些经济力度，对参保农民进行补贴。同兴旺地区和大中城市为解决失地时，要建立引导机制，使政府投入农民的生活保障问题进行了探能够调动农民参保缴费的积极索，各地做法不一，有的纳入到城性。随着制度不断完善，逐步建立镇企业职工根本养老保险中，有起稳定的、与社会经济开展及养的建立封闭的独立制度，还有的老费用自然增长水平相适应的筹建立独立制度但
15、可向城镇企业职资机制，真正实现农村居民“老有工根本养老保险转移。从长期看， 202322年第7期宏观经济管理被征地农民的数量不仅不会减少，规模还会不断扩大，需要将被征地农民的社会保障提到一定的高度来认识，并将其作为破除城 乡二元结构的突破口。当前，要改变制度分散的现状必须依法征收农村集体土地，做到先保后征，即先给农民提供保障后才允许征地。要进一步明确被征地农民的社会保障资金来源，在征地收益的分配上，应该明确规定各地征地收益应向失地农民倾斜，地方政府要再从土地出让金中拿出一定比例作为专项基金，让失地农民也能从土地的增值和城市的开展中得到实惠。应尽快将失地农民纳入居住地的最低生活保障的范围，使被征地农民根本生活长期有保障。各地要因地制宜，制定符合被征地农民特点的养老、医疗、失业等社会保障制度，鼓励被征地农民参加城镇居民社会保障体系。（作者单位：中国人民大学劳动人事学院）41 第9页 共9页