1、财政紧约束下有效促进农村根底设施建设的政策选择 内容提要。有效促进农村根底设施建设是农村税费改革后农村公共财政建设要解决的关键问题。农村根底设施建设严重滞后的成因复杂，在财政紧约束的现实条件下，建立城乡一体化的公共财政投入体制，依法明确界定各级政府在农村根底设施建设中的责任，合理确定农村根底设施建设的近、中、长期目标，建立充分表达农民需求的偏好显示机制和自上而下的根底设施供应机制等，是有效促进根底设施建设的政策选择. 关键词财政紧约束农村根底设施建设政策选择 农村根底设施是为农村经济、社会、文化开展及农民生活提供公共效劳的各种要素的总和，是农村经济、社会、文化开展及农民生活必不可少的根底性条件
2、。由于国家长期推行工业化、城市化开展战略，使得国家财政根本建设投资的绝大局部都投向了城市，造成了农村根底设施建设的严重滞后。虽然1998年开始实施积极财政政策以来，国家财政对农村根底设施建设投入增加，农村根底设施建设严重滞后状况有所改善，但从总体上看，中国农村根底设施建设严重滞后状况并没有从根本上得到解决。农村根底设施建设的严重滞后，已经成为实现城乡和谐开展、构筑和谐社会目标的重要制约因素。近几年来，党中央、国务院强有力地推进农村税费改革，在极大地减轻农民直接承担的税费负担的同时，也为农村根底设施建设带来了新问题。如何有效促进农村根底设施建设，已经成为农村税费改革后农村公共财政建设要解决的关键
3、问题。为此，本文试图剖析在当前财政紧约束条件下，有效促进农村根底设施建设的政策选择。 一、中国农村根底设施建设严重滞后的成因 1.公共财政观念树立的滞后，导致政府投入缺乏 依据公共财政的根本理念，政府的根本职责就在于提供公共产品。农村根底设施是农村公共产品的重要组成局部，因而，农村根底设施建设也应该是政府的根本职责之一。然而，政府并没有将农村根底设施建设纳入自己的根本职责范围，政府仍然把对农业生产的支出看作是不同的经济体系之间的支援关系，这可从财政支出科目中的“支农支出反映出来。政府在财政预算安排中并不会保证农村根底设施建设支出的优先地位，而是作为支援来看待，象征性安排一点，随意性很大。一些政
4、府部门和官员甚至把财政对农村根底设施建设支出看作是对农民、农村的施舍和恩赐。在这种“支援论思想的支配下，长期以来，农村根底设施建设投入的大局部都是通过农民集资、投工投劳，由农民自己完成。农民交税以后并没有得到像城市居民一样有政府提供根底设施的权利，这是导致政府财政根底设施建设投入缺乏的根本原因。 2.责权划分不清，各级政府投入责任难以落实 2022年修订后的农业法第十七条虽然规定各级人民政府要采取措施，加强农业和农村根底设施建设，农业法第六章也对农业和农村根底设施投入作了原那么性规定，但仍没有一个与农业法相配套的农业投资法来具体标准中央、省、市县、乡镇在农业和农村根底设施建设中的职责划分。由此
5、，在落实各级人民政府农村根底建设职责时“无法可依、“无章可循。“中央请客、地方掏钱，中央与地方利用建设工程“相互钓鱼的现象经常发生。 3.自上而下的决策机制使决策偏好显示机制缺失，决策难以有效反映农民的意愿，农村根底设施供应偏离需求，结构失衡，效率低下 我国农村根底设施供应的数量、种类根本是由基层政府在没有农民参与的情况下决定的。农村居民往往是只能被动接受政府提供的根底设施，同时被动的承担相应的费用，农村居民对农村根底设施的真实需求难以表达。这种根底设施“自上而下的供应机制忽略了广阔农民对根底设施的实际需求，导致现行农村根底设施供应中出现过剩与缺乏共存的现象。 4.财政农业支出资金管理紊乱 （
6、1）财政支农资金投入渠道多，资金分散，难以形成合力。财政支农资金除由各级财政部门拨付外，县以上各级农、林、水等主管部门也层层下拨到县级对口部门，形成资金来源渠道多、投入分散的状况。县级管理、分配财政支农资金的部门有计委（开展局）、财政局、扶贫办、农业综合开发办公室、农业局、林业局、水利（水务）局、畜牧局、农机局、水产局、气象局、国土局、交通局等2023多个，时常出现同一工程多个部门管理。目前，最突出的是国家发改委、科技部、财政部和农口各部门之间以及各部门内部机构之间分配管理的财政支农资金在分配上还没有形成一个有效的协调机制，根本上是各自为政，资金使用分散和投入交叉重复现象比较严重。 （2）支农
7、资金挤占挪用现象普遍，支农资金到位率低。资金与工程随意性强，投资决策科学水平低，工程确定执行、资金支付、监督管理三者合一，责权不清，且集于一身，给各种违规违纪现象留下很大空隙。只要从财政渠道拨付的各类来自中央和省里的专项资金，都是被挤占的对象。国家财政支持“三农资金有相当一局部用于各级农口事业单位机构和人员支出，“搞农业吃农业的现象较严重，使真正用于农业、农民和农村的资金大为减少，相当程度上影响了财政资金使用的平安、有效、标准。 （3）政府投入重视大江大河的治理、交通主干道等农业大型根底设施建设，而没有将农村小型根底设施建设纳入各级政府根本建设投资的范畴，政府财政支出在农村中小型根底设施建设中
8、严重缺位。与农民生产和生活直接相关的农村小型根底设施过去主要依赖农民的集资和投工投劳，农村税费改革后，各地取消了“两工，农村村办公益性建设要实行“一事一议的政策。但从各地的情况来看，“一事一议很难实行，即使中央和省级的大中型水利和道路工程修到了“家门口，但是由于“最后一公里没有打通，效益仍然表达不出来，农民实际上仍然不能受益。 5.“一事一议制度实际上是把责任推给了农民 “一事一议的实质是维持历史形成的城市与农村不同的根底设施供应形成机制，农村根底设施仍然由农民自己承担。因此，“一事一议的制度设计实际上是把责任推给了农民。在现行行政体制下，如果继续由基层政府替农民决策，那么，“一事一议将有可能
9、演变成基层政府向农民集资摊派的政府依据，在基层政府财政越位的内在冲动没有彻底得到有效抑制的情况下，将会使各地方政府制造各种政绩工程、形象工程的行为得以延续，从而无法从根本上解决农民负担重的问题。 二、财政紧约束下有效促进农村根底设施建设的政策选择 1.树立公共财政观念，按照城乡一体化的公共财政体制要求，调整财政支出分配结构，奠定农村根底设施建设在财政根本建设投资中的根底性地位，切实加大财政对农村根底设施建设的投入力度 在稳健财政政策下，财政处于紧约束状态，财政支出增长受约束较强。在此前提下，唯有按照城乡一体化的公共财政体制要求，将农村根底设施建设作为根本的公共产品纳入政府预算内对待，才能通过调
10、整财政支出分配结构，在财政根本建设投资适度从紧的同时，严格落实农业法第三十八条的规定，确保县级以上各级人民政府财政每年对农村根底设施建设的投入增长幅度高于财政经常性收入增长幅度，提高农村根底设施建设支出占财政总支出比例。 2.制定与农业法配套的农业投资法，依法明确界定各级政府在农村根底设施建设中的法定责任 农业投资法一是要明确规定各级政府是农村根底设施建设的主体，要依法承担提供农村根底设施建设的法定责任。事实上，让政府承担起农村根底设施建设的主体责任，应该是加快我国农村根底设施建设，统筹城乡协调开展的必然选择，也是“以工补农的一个重要途径。二是要明确规定各级政府在农村根底设施建设中的责任分工。
11、农村根底设施建设职责的划分，应该表达出根底设施的自然属性、经济特点和社会意义。一般来说，全国性的、跨省（区、市）和跨流域的、外溢性大的、具有战略意义的农村根底设施建设由中央起主导作用，地方政府主要负责外部效应较小、受益范围较窄的农村根底设施，社区性的农村根底设施应由当地集体经济组织负责，地方受益的其他各类水利工程，按照“谁受益，谁负担的原那么，由受益部门和受益单位共同投资兴建。三是要建立各级政府“一把手农村根底设施建设“问责制，实施各级政府“一把手农村根底设施建设“一票否决制。 3.合理定位农村根底设施建设的近、中、长期目标，分步推进农村根底设施建设 近期目标是对现有水利根底设施进行修复、更新
12、和稳固，提高抗御自然灾害的能力；加快农村地区乡村间的简易公路建设、农村电网改造和通讯设施建设；解决农村人口的饮水难的问题，加快完成改水改厕工作。中期目标是完成对大江大河大湖的综合治理，加快实施对小流域的综合整治工程；进一步改善农村道路交通状况和信息交流根底设施，提高乡村道路的硬化率和油路率，完善农村道路交通体系；提高自来水普及率，确保农村饮水质量和平安；建立健全乡间医疗卫生根底设施。远期目标是实现社会主义新农村建设目标，建立起适应现代化农业生产和农村社会开展所需的兴旺的根底设施体系，实现城乡之间在生态与生活环境方面的高度协调一致。 4.建立充分表达农民需求的偏好显示机制和自下而上的根底设施供应
13、决策机制，确保农村根底设施建设供应与需求的一致，铲除自上而下的供应型决策失败造成的有限投入的损失 （1）改革现行的乡镇政府领导人产生方法，使乡镇政府领导人和村组织领导人都由本辖区居民民主选举产生。通过选举约束辖区领导人真正对本地区选民负责，把增进本地选民的利益放在首位。 （2）建立需求表达机制，在村民委员会和乡镇人民代表大会的根底上，由全体农民或农民代表对本辖区内的根底设施供应进行投票表决，使一个村或一个乡范围内多数居民对根底设施的需求偏好得以表达。 （3）建立专家听证制度，对于较大型农村根底设施供应，在县乡人民代表大会决策过程中要举行专家听证会，在此根底上再由县乡人民代表大会投票决定。 5.
14、理顺财政农业支出资金管理体制，强化财政支农资金监督管理 （1）建立一元化的财政农业支出资金管理体制。从我国现实情况来看，应该确定各级人民政府农业部门作为财政农业支出资金管理的主管部门，将其他政府机构的农业支出资金管理权统一归并到政府农业部门，由政府农业部门统一行使财政农业支出资金管理权限，强化财政农业支出资金的集中统一管理，铲除财政农业支出资金管理上政出多门导致的紊乱，提高财政农业支出资金使用效率。 （2）强化财政农业支出资金监督管理。一是严格落实强化财政农业支出资金管理责任制，政府农业部门统一行使财政农业支出资金管理权限后，就应相应承担财政农业支出资金管理责任。二是财政部门要完善农村根底设施
15、建设资金管理方式，建立农村根底设施建设资金专门帐户，对农村根底设施建设资金实行国库集中支付方式，确保农村根底设施建设资金专款专用。 6.合理优化农村根底设施建设支出资金结构 根据财政紧约束的现状，农村根底设施建设支出资金结构的优化一是要在保证农村生产性根底设施的投入规模适度增长的前提下，逐步加大对农村生活效劳性根底设施的投入；二是在农村生产性根底设施建设支出资金安排中，近期应主要投向小型农田水利、乡间道路等小型农村生产性根底设施工程。 7.恰中选择农村根底设施建设的财政资金支出方式，以充分利用各种方式不同的优势，最大限度放大财政资金的效用（1）财政补贴。财政补贴的方式是促进农村根底设施建设最根本的支出方式之一。通过财政补贴的方式进行农村根底设施建设，能够利用有限的财政资金，吸引社会资金进入农村根底设施建设领域，在一定程度上弥补农村根底设施建设本钱，调动投资主体参与农村根底设施建设的积极性。在实际操作中，财政补贴又可分为直接补助（如配套资金）、财政贴息、税费减免等形式。 （2）以工代赈。以工代赈即政府提供做工的时机代替直接救济或者是以工业品等作为劳动报酬来鼓励群众投劳。以工代赈在完成农村根底设施建设的同时，还可以为农民创造就业时机，缓和城市化的压力，增加农民收入，扩大工业品需求。 （3）以奖代拨。以奖代拨需要按