1、当事人提出法律援助申请 关于无证据当事人申请法律援助的有关问题及“自由裁量审批权探析 XX县区司法局韩廷华刘佳斌 纵观世界各国，法律援助在保障弱势公民合法权益、开展社会公益事业，实现“公民在法律面前人人平等，健全完善社会保障体系，健全社会主义法制，保障人权等方面有着极为重要的作用。但在实施法律援助过程中，也遇到了一些问题，值得探索。 一、法律援助实施过程中的“受理困境 近年来，随着经济社会的高速开展，人们的法律意识不断增强，我们在从事法律援助工作中遇到了一个亟待解决的问题：由于经济地位不对称，受教育程度的差异，法律资源获取的不平衡，导致弱势群体在通过法律程序维权时困难重重，特别是弱势群体在维权
2、时存在着取证难甚至无证可取、无证可用的现象，这在很大程度上影响了法律援助维护弱势群体的实际效果。实际工作中，很多受援人因为不能提供任何有效证据而不能获得法律援助。从我区今年的情况看，截止到2023月中旬，区法律援助中心共解答农民工关于劳动报酬类案件咨询236人次，但实际共受理农民工劳动报酬类援助案件35件；共解答农民工关于劳动争议类案件351人次，实际受理农民工劳动争议类援助案件29件；共解答妇女儿童关于家庭暴力相关法律咨询132人次，实际受理妇女儿童关于家庭暴力的维权援助案件16件；老年人各类维权咨询239件，实际受理老年人维权援助案件46件。从以上统计数字可以看出，到区法律援助中心咨询请求
3、援助的较多，实际得到援助的较少。 按照国务院法律援助条例第十七条第三款规定：公民申请代理、刑事辩护的法律援助应当提交与所申请法律援助事项有关的案件材料。XX省法律援助条例第十八条第三款也做了相同的表述。条例表述的本意是：符合援助条件的申请人应当提供证明自己合法权益受到侵害的有效证据，如农民工索要工资需要有包工头所出具的欠条或者有包工头签字的出工记录；确认劳动关系的案件申请人应该提供能证明和雇主存在劳动关系的证据，如考勤表、工服、工牌等。 但是在实际工作中，许多当事人拿不出有效证据证明自己的合法权益受到了侵害。例如农民工索要劳动报酬的案件，从今年法援中心受理咨询求助的农民工进行分析，在236人次
4、中只有35人能够提供有效证据，证明包工头存在着拖欠工资的事实，占咨询求助总人数的14.8%；劳动争议类案件能提供有效证据的占该类求助总人数的8.26%；妇女儿童家庭暴力维权案件能提供有效证明的占该类求助总人数的12.1%。从以上数据可以看出，法律援助中心在对援助案件受理方面存在着一个问题，我们称之为“法律援助受理困境，即：条例规定的法律援助案件受理条件和法律援助本意存在偏差，也就是说，目前法律援助受案的相关规定在一定程度上不符合我国法律援助工作的实际情况。法律援助的本意是维护弱势群体的合法权益，维护社会的公平正义，虽然法律援助中心不能保证前来寻求法律援助的每个人的陈述都是客观真实的，但目前的实
5、际情况确实存在着很大一局部符合法律援助条件的当事人、特别是农民工维权案件当事人因为拿不出有效的证据被挡在了法律援助门槛之外。 二、出现“受理困境的原因分析 目前法律援助出现“受理困境，主要有以下两方面原因： （一）法律援助制度规定自身存在缺乏。由于立法存在着“滞后性，2022年公布实施的法律援助条例和202223年公布实施的XX省法律援助条例已经有局部内容不再适用现在法律援助工作的实际情况。对于“受理困境的出现，条例对当人自己提供相关证明材料的规定，本意是秉持程序合法化原那么，让法律援助工作有章可循，提供援助有据可依，但在实际工作中，我们认为这些规定与立法初衷不能完全一致，而是在很大程度上阻碍
6、了法律援助对弱势群体合法权益的保护。 （二）争议双方地位的不对等性造成了弱势群体取证难问题。弱势群体不管在受教育程度、获取法律知识渠道，还是在维权意识方面，都存在着程度不同的差距，特别是农民工维权案件，由于雇主在雇佣关系中占有绝对的主导地位，且雇主可以通过聘请法律参谋、雇用专职法务人员等方式来躲避、甚至采取种种恶劣手段逃避法定义务，因此受雇方完全处于一种弱势地位。例如有的企业虽然与劳动者签订了劳动合同，但只要求劳动者在合同上签字，而不将劳动合同交予劳动者保管，而劳动者也不知道具体合同内容，劳动者为了获得工作时机只好接受此类不公平条件，一旦双方出现劳资纠纷劳动者甚至不能拿出劳动合同证明双方存在劳
7、动关系。而在农民工讨薪案件中，由于工程的层层转包，有的农民工连为谁干活、谁为其支付工资都不知道，更不要说要求雇主为其出具工资欠条了，一旦弱势群体合法权益遭受侵害，才找到法律援助机构寻求帮助，而此时仅仅通过弱势群体自身提供证据已经相当困难。 基于以上的原因，弱势群体因为自身的劣势地位，既不能有效取得对自己有利的相关证据，又因为没有相关证据证明受侵害事实的存在，从而无法获得法律援助的帮助，这就使一局部弱势群体维权完全陷入维权困境，这个困境类似于哲学上的“先有鸡还是现有蛋的问题，真正得让弱势维权陷入了“死循环。 三、当前针对“受理困境的应对措施 我们认为，正因为大多数的弱势群体无法拿出有效地证据维护
8、自己的合法权益，才需要法律援助律师、法律工作者帮助弱势群体搜集有效证据，切实维护弱势群体的合法权益，这才是法律援助的真正意义所在。但是，由于现行法律法规的限制，没有有效的证据就无法为当事人提供法律援助，有时候即使为当事人提供法律援助但由于没有有效证据在人民法院也无法获得立案，法律援助所能发挥的作用被大大地限制。针对该“困境，我区法援中心采取了一系列措施，最大限度的维护弱势群体的合法权益，具体有以下做法： （一）援调结合，由区法援中心出面为弱势群体与对方当事人进行调解，通过非诉手段维护当事人合法权益。如遇当事人无法提供法律援助有效证据的案件，法援中心根据案件实际情况，由中心工作人员对双方当事人进
9、行调解，通过调解维护弱势群体的合法权益。但是调解本身具有一定的局限性，必须在双方当事人同意的情况下进行，而且由于侵权方大多在侵害他人合法权益之前对相关法律知识进行了充分了解，所以大多不同意调解，即使同意调解最终的结果也很难如愿以偿，并且调解工作非常复杂，因此通过调解到达维护弱势群体合法权益案件较少。 （二）对于农民工、老年人维权案件，当事人拿不出有效证据的，交由案件属地司法所先行介入，由司法所利用当地行政资源优势，为当事人搜集有利证据，待证据收集齐全后，再由区法援中心将援助案件指派到司法所，由司法所公益法律效劳工作者通过诉讼程序维护弱势群体的合法权益，这种做法在援助工作中取得了一定的效果。 （
10、三）法援中心遇到重大、疑难案件时，当事人无法提供有效证据证明的，或者超出法律援助案件受案范围的，经法援中心集体研究决定，再报主管领导批准，特事特办，由律师提前介入，由律师为当事人搜集证据，为当事人进行维权。这种做法在今年取得了一定的实效，如怀柔镇一名孤儿，其父母名下的房屋被其亲属占据，其手中没有有效证据，法援中心特事特办，超出援助范围，指派律师为其搜集证据，维护其合法权益。但是特事特办毕竟只能针对极少数案件，在前来寻求帮助的人员中属于个案，且中心对特事特办的当事人以及案情有着及其严格的把关，中心需要对此承担相应责任，而且由律师提前介入搜集相关证据需要消耗律师大量精力，如律师搜集不到相关证据也不
11、能进入法律援助程序，中心也无法为律师发放援助补贴，律师积极性不高。 以上三种方法是我区法援中心对无法取得有效证据的当事人提供援助的一些做法，但这些方法都是在现有的法律法规体系下进行的一些尝试，虽然都取得了一定的效果，但是对于广阔需要法律援助的弱势群体来讲还远远不够，要从根本上解决法律援助的“受理困境问题，还应该从制度层面对弱势群体维权给予保护。 四、对于“受理困境实行法律援助工作人员“自由裁量审批权的制度探析 从根本上来讲，造成目前法律援助“受理困境的根本原因，在于目前现行的法律援助有关规定与当前法律援助实际不相吻合，解决这一问题的根本方法就是修改目前现行的相关法律援助法律法规，扩大法律援助的
12、范围也是党的十八届三中全会公报、十八届四中全会决定中明确提出的，但我们认为单纯扩大法律援助的受案范围，还是不能完全解决实际工作中出现的新问题，法律援助要从根本上切实维护弱势群体的合法权益，维护社会的公平正义和稳定，需要比照法官在审理案件中的“自由裁量权建立一套“法律援助案件受案自由裁量权体系，对在法律援助实际工作中随时可能出现的新问题，进行动态管理，加以解决。下面就是我们对“法律援助案件受案自由裁量权制度一些思考。 （一）法律援助案件受案自由裁量权制度的一些根本设想。 1、对于受援人范围，应该严格按照有关规定审查受援人是否符合经济困难标准，要求当事人出具低保证、孤儿相关证明、一二级残疾证或者镇
13、乡、街道出具的经济困难证明。当事人是否符合经济困难标准通过目前的技术手段即可解决，目前可以通过民政局部门对当事人的详细经济情况进行查询，下步法援中心应与民政局部门进行沟通协商，将民政部门的查询系统与法律援助受理系统实行网络连接，以确保申请法律援助的当事人符合法律援助规定的经济困难标准。 2、对于申请援助的受案范围，应当以相关法律、法规、文件的规定为原那么，根据当事人、案情的不同特点，受理法律援助申请的工作人员可享有一定的“自由裁量权，即受理法律援助申请的工作人员可在一定范围内拥有超过相关文件规定的法律援助受案范围的权限。但此类案件的受理，必须经过法律援助中心工作人员、法律援助律师进行集体协商决
14、定是否给予法律援助，再报主管领导进行审核，待审核通过后进入诉讼维权通道。 3、对于当事人无法提供有效证据，采取以下措施。首先由律师、中心工作人员和当事人进行交流，对当事人的案情有了充分的了解，再由律师和中心工作人员对相关案情进行评估，评估的主要内容是案件是否属于援助范围、由律师、法律援助工作者为其进行调查取证是否具有可行性。中心工作人员经评估认为可以为该无有效证据的申请者提供法律援助的，需形成可裁行性评估报告，并行使自己的“自由裁量权，对该法律援助申请事项先予受理，再将评估报告交由中心全体人员共同审核，全体工作人员一致同意后再交由主管领导进行审批。 （二）对于行使自由裁量权可能出现问题的解决方
15、法。 1、建立自由裁量权集体负责制。通过工作人员行使“自由裁量权受理并指派的法律援助，大多是不符合法律援助规定的援助事项范围或者当事人拿不出有效证据来证明自己的合法权益受到侵害的案件，如只让行使“自由裁量权的工作人员一人去承担辨识是否应当为其提供法律援助的责任并对此产生的不利后果负责，是对工作人员的不负责任，也是对真正需要援助的弱势群体的不负责任。我们认为行使自由裁量权应由受理人员形成报告，交由全体工作人员共同进行审核，由中心工作人员集体对案件负责。 2、建立“自由裁量权终身负责机制。对于在工作中可能出现的工作人员利用自由裁量权弄虚作假，为亲友办理虚假的法律援助，应当比对检察官、法官办案终身负
16、责制，制定法律援工作人员办理法律援助案件终身负责制，强化责任意识，有效防止可能出现的弄虚作假现象。 3、完善律师办案调查取证补贴机制。在现行的法律援助补贴机制下，律师想要获得法律援助补贴必须是其承办案件有了阶段性结果，并上报卷宗才能对律师发放补贴。但如果法律援助工作人员行使“自由裁量权，为没有有效证据的当事人提供法律援助，就势必造成律师调查取证费用的增加，现行法律援助补贴缺乏以支付律师进行前期调查取证的支出费用，而且如果经过律师的调查取证不能取得对当事人有利的证据，在现行法律援助补贴机制下律师就无法得到法律援助补贴，这对律师的办案积极性有很大的影响，因此对于这类案件，应增加律师补贴费用。 本文对法