1、制度解读与思考姜浩摘;要：近年来，中央和地方政府主管部门重点推进事业单位预算绩效管理改革和内部控制制度改革。这两项改革侧重点有所不同，预算绩效管理重点关注财政资金的使用业绩与效果，内部控制制度的重点是风险控制和权力制衡。本文通过制度解读和现状分析，提出对应的改善措施。关键词 事业单位;绩效管理;内部控制;制度解读一、制度解读绩效管理和内部控制都有顶层制度。绩效管理制度的顶层设计主要包括：关于推进预算绩效管理的指导意见（财预（2023）416号）、2023年9月1日中共中央、国务院关于全面实施预算绩效管理的意见。内部控制制度的顶层设计主要包括：关于印发行政事业单位内部控制标准（试行）的通知（财会
2、（2023）21号）、关于全面推进行政事业单位内部控制建设的指导意见（财会（2023）24号）。（一）中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见解读（以下简称绩效意见）为有效推进国家治理体系的进一步完善，促进财税体制的深入改革，当前加强预算绩效管理是十分重要的工作内容。出台绩效意见的目的在于打造更为全面科学的预算绩效管理体系，表达“花钱必问效、无效必问责的绩效考核机制。绩效意见的总体架构可简化为“一体系“两约束“三加强“四创新。“一体系：建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系。所谓全方位指的是的从政府、实施单位和工程绩效管理3个方面定位。從运行本钱、履职效能、可持续开展能力和效劳对象满
3、意度等方面衡量单位整体核心业务实施效果，提高单位整体绩效管理水平。并在此过程中对投入资金数量、取得效益之间的关系进行综合性分析。健全绩效管理链条：是构建事前、事中、事后绩效管理闭环系统。从事前绩效评估和预算审核机制、整体和工程绩效目标入手抓事前控制;从绩效目标实现过程和预算执行进度实行“双监控入手抓事中控制;通过对预算执行情况和工程实施效果开展绩效评价、反响评价结果和绩效问题整改以及绩效评价结果应用入手抓事后控制。完善绩效管理体系：一是预算均纳入绩效管理;二是结合实际制定对应的管理制度和管理细那么，构建完善的绩效管理流程;三是健全共性绩效指标框架和行业绩效指标体系，财政部门建共性、主管部门建个
4、性。“两约束：硬化预算绩效管理的责任约束、鼓励约束。明确责任约束：建立责任约束制度，明确职责，界定权责边界。一是单位是预算绩效管理的责任主体;二是单位负责人承当单位的预算绩效管理职责;三是工程责任人承当对应工程的预算绩效实施职责;四是如果工程为重大工程，相关责任人应承当绩效终身责任。有效利用鼓励约束：建立完善的绩效评价机制，并将评价结果与预算管理相关联。一是将评价结果与部门内部的预算安排相关联;二是对绩效评价结果较好的工程，采用预算优先的原那么，取消无效或低效工程资金，关注工程资金使用效果。“三加强：加强组织领导、加强工作考核、加强监督问责。落实保障措施：组织领导、工作考核、监督问责。加强组织
5、领导：一是坚持党的领导（把方向、谋大局、定政策、促改革），二是加强部门领导（转变观念，树立意识，制定方法，加强力量，充实人员，指导落实，延伸至基层单位和资金使用终端）。加强工作考核：一是在考核相关政府人员工作政绩时，将预算绩效结果作为重要参考指标;二是财政部门加强考核工作，对其中成效十清楚显的单位进行鼓励、表扬，对其中实施不力的单位进行约谈，要求其在后期做出整改。加强监督问责：一是依法开展审计监督;二是推进绩效信息公开（重要绩效目标及评价结果）;三是向同级部门报送;四是促进社会监督管理。“四创新：即拓展实施对象、开展事前评估、实施“双监控、建立多层次评价体系。在关注财政资金使用效益的同时，着眼
6、健全长效机制。拓展预算绩效管理实施对象。从政策和工程预算为主向单位预算、政府预算拓展，从转移支付为主向地方财政综合运行拓展，逐步提升绩效管理层级，在更高层面统筹和优化资源配置。开展事前绩效评估。为从源头上防控财政资源配置的低效甚至无效，应将绩效管理工作开展适当推前，在事前认真做好绩效评估工作，并将评估所得到的结果作为预算申请的重要参考条件，以此在初期提升绩效管理有效性。实施“双监控，主要针对预算和绩效的实施情况展开监管，在此过程中及时发现存在的问题，并对之进行有效纠正，保证初期制定的绩效目标能够顺利实现。通过开展“双监控，及时调整预算执行过程中的偏差、纠正政策和工程实施中存在的问题，堵塞管理漏
7、洞，确保财政资金使用平安高效。建立多层次绩效评价体系。建立绩效自评和外部评价相结合的多层次绩效评价体系，落实资金使用单位的主体责任，提高预算绩效管理水平。（二）关于全面推进行政事业单位内部控制建设的指导意见解读（以下简称内控意见）内控机制建设就是为了实现既定目标，防范和降低风险，将风险控制在单位可接受的范围内，由成员参与，采取权力分解、相互制衡的手段，对内部业务流程及制度完善的过程进行全过程的介入和监控。推进单位内部控制建设，这是单位工作高效运行、目标顺利实现的根底保障。出台内控意见的目的是标准部门或岗位的权力，到达岗位权责清楚，确保内部控制流程能够顺利开展实施，防止出现滥用权力的情况。总体要
8、求：标准单位内部经济和业务活动，强化对内部权力运行的制约，防止出现一些权力滥用的行为。在单位内部构建相对完善的监督制约体系，从而促进单位工作效能的提升，推动单位治理体系的建设与完善。主要坚持推进以下四项根本原那么：坚持全面推进原那么。在单位内部全面推进内部控制，并使相关控制措施全面覆盖单位的活动范围，形成对单位内部权力运行的有效监管，催促单位内部全体人员标准行为。坚持科学规划原那么。单位应结合自身工作业务范围、组织架构体系、岗位职责划分等进行综合性考虑，然后将相应的制约管理措施嵌入内部控制体系中，使之形成对各层级、各环节的有效监管。坚持问题导向原那么。单位在进行内部管理的过程中，应注意开掘管理
9、中存在的薄弱之处，尤其是存在较高风险隐患的环节，如财政资金分配、资产监管、物资采购、投资建设等工作领域，应注意做好风险评估工作，并及时对岗位结构进行优化，提升内部控制效果。坚持共同治理原那么。单位在实施内部控制的过程中，应注意调动各个部门的积极性，使之相互配合，积极参与到内部控制中，使相关监督控制工作形成合力，促进监督管理效果提升。总体目标：以单位为抓手，以标准为主线，将评价结果、获取信息作为内部控制规划实施的根底，逐步将内部控制工作拓展到单位的全部业务活动中，争取在2023年底，全面建成适应现代国家治理体系的内部控制体系，确保管理、运行顺畅有力。主要任务：健全内控体系、加强内部权力制衡、建立
10、内控报告制度、加强监督检查和问责。健全控制体系，强化流程控制。对现阶段业务开展流程进行综合分析，建立有效的风险评估体系，降低单位业务开展过程中的风险;对单位内部的岗位设置做出优化，尤其是对一些不相容职责岗位，应将其别离开来，以保证内部控制措施能够顺利实施与执行。加强权力制衡，标准权力运行。根据自身的业务性质、业务范围，科学设置岗位权责，使之形成岗位权力制衡，促进岗位相互监督管理。一是根据业务开展划分权力。单位应根据业务开展流程，对业务开展过程中的决策、执行、监督管理等权力进行单独划分，安排不同的人员履行职责，使业务开展环节相互独立。二是根据岗位设置权力。单位应对各个岗位的职责权限进行明确划分，
11、严禁岗位职责不清、职责权力交叉混乱等情况的出现。三是根据岗位级别进行授权。单位应根据各岗位的上下层级关系进行授权，逐级划分权责，防止越权办事的情况出现。四是采取定期轮岗方式。针对单位内部的重点岗位，应采取轮换岗位的方式，且在轮换之前对相关人员进行胜任力评估，有效保障相关岗位权力执行的平安性。建立内控报告制度，促进内控信息公开。积极开展内部控制自我评价，且将评价内容作为部门财务报告中的重要组成局部，逐步建立标准有序、及时可靠的内部控制信息公开机制。加强对日常运行工作的监督管理，加大问责力度。在日常工作开展中，应进行全面的监督管理，及时发现内部控制中存在的漏洞或问题，然后通过自我评价制度，使得各岗
12、位、部门认识到缺乏之处，并提出有效的改良措施，此工作也要与干部考核、问效追责结合起来。（三）对绩效意见内控意见联系与区别的分析从上面对两个顶层制度的解读，可以看出为加强事业单位管理的这两项重要改革工作，既有相同的共性要求，又有具体的制度区别。相同点：理念相同、责任相同、效果相同。区别点：覆盖范围不同、结果导向不同、工作流程不同、预期目标不同、关注重点不同（见表1）。绩效管理与内部控制的相同点：理念相同。绩效管理以绩效目标为导向、以绩效评价为手段、以结果运用为保障。内部控制以单位为抓手，以标准为主线，以评价为手段，以信息为支撑。责任相同。绩效管理的预算单位支出责任，绩效管理的主体责任。内部控制的
13、事业单位主体责任。效果相同。绩效管理推进事业单位财政资金管理科学化、精细化。内部控制促进事业单位公共效劳效能和内部治理水平不断提高。绩效管理与内部控制的区别点：覆盖范围不同。绩效管理为纳入预算的全部资金。内部控制覆盖全范围、贯穿全过程、标准全体人（各层级、各方面、各环节）。结果导向不同。绩效管理以预算资金以支出结果为导向。內部控制坚持以问题为导向。工作流程不同。绩效管理强调编制绩效目标、实行绩效监控、实施绩效评价、推进结果应用。内部控制突出梳理工作流程、分析风险因素、确定风险点、选择应对策略、健全内控制度、监督检查评价。预期目标不同。绩效管理强化预算支出的责任和效率，提高财政资金使用效益。内部
14、控制强调加强内部权力制衡，标准内部权力运行。关注重点不同。绩效管理以预算资金为主线，关注绩效目标和绩效指标的设置。内部控制以风险分析为主线，关注风险点的控制。最终成果不同。绩效管理旨在建立以绩效目标为导向、以绩效评价为手段、以结果运用为保障的预算绩效管理体系。内部控制旨在建成权责一致、制衡有效、运行顺畅、执行有力、管理科学的内部控制体系。二、现状分析制度建设方面。按照绩效管理和内部控制管理要求，结合单位管理需要，各单位均建立了党政管理、经济管理、技术管理等各方面的管理制度，尤其近年按照主管部门推进所属单位实行制度废改立工作以来，制定、修改、完善了大量的专项管理制度，其中也包括针对预算绩效管理、
15、内部控制建设方面的制度。从现状看，各单位在预算绩效管理和内部控制建设方面都做了大量的工作，主管部门所属单位在制度建设方面得到了完善、健全，并且取得了较好的成果。对全面推进各单位的预算绩效管理工作产生了极大的作用。自2023年以来，按照财政部门的规定，每年将事业单位内部控制报告作为部门决算报告和财务报告的重要组成内容进行了报告。但预算绩效管理、内部控制建设方面的制度还存在不健全、不完善的问题。主要原因如下：一是尚未牢固树立绩效理念，存在重投入轻管理、重支出轻绩效的现象;二是绩效管理的广度和深度缺乏，存在财政资金低效甚至无效、损失浪费的问题;三是绩效鼓励约束作用不强，绩效评价结果与预算安排的挂钩机
16、制尚未真正建立;四是内部控制处于起步阶段，思想认识还不够统一，制度建设相对滞后;五是对内部控制重视不够，因风险分析不到位导致内控制度建设不健全。三、推进内部控制建设的建议（一）用內控涵盖绩效内部控制的内涵比绩效管理的内涵要丰富，绩效管理的外延包容在内部控制的内涵之中，绩效管理与内部控制有重叠。内部控制与绩效管理的包容关系非常密切，那么在推进内部控制建设工作时，可以结合绩效管理和预算管理的工作来开展，突出绩效导向和预算导向。（二）控制投资风险公益二类事业单位根本都投资兴办了内部独立法人企业，内部控制的一个关键风险控制点就是如何控制事业单位内部的独立法人企业。从制度上看，事业单位的内部控制目标与企业的内部控制目标是有区别的。根据财政部公布内控意见，事业单位内部控制的总体目标是：以单位为抓手，以标准