1、对当前乡镇人大履行职权状况的调查 力量薄弱，经费无保障： 根据地方组织法第十四条规定：“乡、民族乡、镇的人民代表大会设主席，并可设副主席1至2人。地方组织法释义那么更明确指出：“主席、副主席至少应有一人是专职的。“乡镇人大主席一般应为专职，如是兼职的，那么副主席有一人是专职的，即至少应有一人主要精力用于人大工作。据调查，有的地方乡镇党委书记兼人大主席，根本就未配专职副主席，更不用说配专职工作人员，这种作法，与地方组织法释义相悖。从某种意义上讲，乡镇人大不设专职主席或副主席是一种有法不依，或是一种违法行为。省、市、区（县）人大有常设机构，书记兼人大常委会主任，不影响人大职能的发挥，乡镇人大没有常
2、设机构，如果不设专职主席或副主席，就会影响乡镇人大职能的发挥，我们不能借乡镇机构改革，减少乡镇领导职数为由，弱化乡镇人大。此外，经费无保障，也在一定程度上制约了乡镇人大工作的开展。目前，中西部地区许多乡镇因财力紧张，人大的工作经费、代表活动经费得不到保证，也未纳入财政预算，乡镇人大开展工作、组织代表活动时，即使解决点经费，为了节约，有些工作只好从简，点到为止。 当前乡镇人大履行职权中存在的问题 1.对乡镇人大的地位及作用的认识存在误区 在调查中，我们感到乡镇人大的地位和作用尚未得到充分认识和普遍重视，这是影响乡镇人大履行职权的一个重要原因。我们在万堤镇进行了一次200人的问卷调查，问卷中有这样
3、一道题，“现在农村乡镇一级的权力机关是哪个。70%的人答复是乡镇党委，只有9%的人答复是乡镇人大，21%的人答复不知道。这个结果在一定程度上反映了当前人们对乡镇人大的认识。事实上，在乡镇权力分配中，党委是乡镇工作的领导核心，实际上也是乡镇政治、经济、社会事务管理工作的决策中心。乡镇政府负责本区域内的政治、经济、文化及其他各项社会事务的具体实施。从法律上讲，乡镇人民代表大会是农村基层国家权力机关。本乡镇的重大决策均需经过乡镇人大审议通过后才合法，才能付诸实施。在调查中，我们了解到，乡镇重大问题的决策均是由乡镇党委会议或党政联席会议作出。乡镇人大通常只是宣布先于人大会议召开的党委会或党政联席会议中
4、已经产生的决策。使乡镇人大很难监督政府的决策行为。另外，由于乡镇党委而非乡镇政府是乡镇重大问题的实际决策者，而法律未赋予乡镇人大对乡镇党委监督的权力。从中我们可以看出，从法律上讲作为乡镇权力机关的乡镇人大，事实上在乡镇权力机构中，地位最弱。 2.乡镇人大履行监督权的状况与法律赋予的职权要求尚有距离 在调查中，我们了解到，尽管乡镇人大能积极行使监督职能，但由于一系列的原因，使监督的效果大打折扣。首先，代表正常活动难以开展。乡镇人大一年一度的人代会还算正常，在人代会上，代表们能就政府工作报告对政府的工作提出批评和建议，促进政府改进工作。但会后代表各奔东西，大局部时间和精力用来做某些具体工作，实施人
5、大监督就无从谈起。其次，由于监督缺乏一系列制度保障，这就使监督对象对乡镇人大的权威尊重不够，尤其是一些乡镇领导干部，只重视乡镇党委、乡镇政府的领导，无视人大的监督，甚至把人大的监督看成“唱对台戏、“找麻烦，不愿接受人大监督。再次，因为乡镇党委、政府的负责人员是本乡镇的核心决策人员，握有事实上的人权和财权，这就使乡镇人大在开展监督活动时，往往“心有余悸，不敢监督，即使监督也显得无力，有的连每年对政府工作报告的审议也变成了形式。 3.乡镇人大代表的素质不高 乡镇人大由直接选举产生的代表组成。乡镇人大代表是乡镇人民代表大会的组织细胞，其素质上下直接影响乡镇人大履行职权的质量。在调查中，我们了解到乡镇
6、人大代表的整体文化程度较低。根据2022年6月XX县区乡镇人大换届情况的统计分析。全县新中选的1195 名乡镇人大代表中，大学以上文化程度的33人，占2.7%，大专以上的75名，占6.2%，初中以下的482名，占40.5%。由于代表的素质不高，使得有些代表的政治责任感不强，认识不到人大代表所肩负的使命，有的仅将人大代表看做“荣誉称号，缺乏代表意识。有些代表由于文化较低，甚至缺乏最根本的书写及口头表达能力，很难胜任代表工作。有些代表的政治活动能力较差，不能将选民的利益要求，通过自己的代表活动与其他代表形式共识，缺乏政治魄力。由于代表自身素质的局限，在一定程度上限制了乡镇人大职权的正确行使。 4.
7、乡镇人大主席的配备存在缺乏 由于乡镇人大没有常设机构，乡镇人大工作的开展主要依靠乡镇人大主席组织代表开展，所以乡镇人大主席人选对乡镇人大履行职权有着突出的影响。在调查中，我们了解到很多乡镇人大主席由乡镇党委书记兼任，非兼任和专职常务副主席一般由年老体弱、有一定资历的乡镇干部担任，人大主席、副主席的职位成了安置性职位。根据XX县区人大提供的统计数据，19992022年这届乡镇人大主席、副主席的人员中，人大主席由乡镇党委书记兼任的有17名，专职副主席20人中年龄超50岁的有16名，大学以上文化程度的一个没有，大专以上的有7人，而同期乡镇党委、政府的领导人的平均年龄为40.5岁，大专以上文化程度的人
8、员占67%。这种配备乡镇人大主席的方法带来的问题：一是人大主席在年龄、知识结构上的不合理，易给人们造成乡镇人大是“二线人做的工作，与乡镇党委、政府相比处于次要地位的印象。二是人大主席专职程度低，干部身兼数职，既要顾本职工作，又要应付兼职工作，结果常常是顾此失彼，力不从心。三是工作效率低，一方面在党委或政府任职的干部往往将重点放在自己本职工作上，很难顾上人大工作；另一方面一些专职副主席往往体弱多病，影响人大工作的正常开展。所以，这种人大主席的配备方式很不适应乡镇人大的工作。 5.乡镇人大履行职权的保障制度不健全 要使乡镇人大较好地履行其职权，必须在政治、经济、制度等方面给人大开展工作予以保障。然
9、而，在调查中，我们了解到上述几个方面的保障很不健全。一是代表的言论自由得不到保护。由于一些乡镇国家工作人员民主意识淡薄，听不得不同意见，认为代表在人代会上提出的建议、批评是“挑刺，甚至对提出建议、批评的代表以变相的方式加以报复。二是在经济支持上缺乏保障。乡镇人大代表开展工作所需的经费一般没有列入本级财政预算。乡镇人大代表开展工作时所需文件费、资料费、伙食补助费都无固定经费来源，每次都是靠人大主席临时找乡镇长批。三是在代表活动时间上没有保障制度。乡镇人大代表分布在不同的岗位，从事不同的职业，要使乡镇人大代表在闭会期间开展工作，必须有主席团的通知，否那么，人大代表所在的单位一般是不会单独安排时间给
10、人大代表从事活动的。 关于乡镇人大工作制度建设的研究乡镇人大工作创新的几点思考 江泽民同志指出。“创新是一个民族进步的灵魂，是国家兴旺兴旺的不竭动力。树立创新意识，提高创新能力，建立创新机制，是推动地方人大工作的重要动力。乡镇人大工作的创新实践，丰富了人民代表大会制度理论，构建了人大工作的特点和规律，推进了民主法制建设和依法治国的进程。随着社会主义民主政治建设和依法治国进程的加快，坚持和完善人民代表大会制度的任务越来越重，要求越来越高。进一步解放思想，积极探索、勇于创新地开展乡镇人大工作，已成为人大工作必须认真思考的一个重要理论问题和重大实践课题。 （一） 人民代表大会制度作为国家的根本政治制
11、度，其开展和完善是一个长期的过程。从乡镇人大工作实践来看，虽然我们在各个方面取得了长足的进步，但是从创新动力、创新条件和创新要求看，与经济建设和社会开展的新形势相比，迫切需要乡镇人大工作进一步大力创新。 1、宪法赋予地方人大及其常委会的职权未用足用活。宪法和地方组织法赋予乡镇人大的重大事项决定权、监督权等重要职权，因历史和现实的原因，这些职权的行使没有到位。主 要表现为。在重大事项决定权方面，无视乡镇人大的作用。在监督权方面，由于监督机制不健全，影响人大监督作用的发挥，在监督工作中存在着“三多三少的现象，即程序性监督多，实质性监督少；一般性监督多，针对性监督少；具体行政行为监督多，抽象行政行为
12、监督少，尤其是询问、质询、特定问题调查等监督方式极少运用，等等。因此，乡镇人大用创新精神来研究问题、解决问题是当务之急。 2、建设社会主义法治国家给我们提出了更高要求。党的十五大报告第一次把依法治国、建设社会主义法治国家，作为党领导人民治理国家的根本方略郑重地提出来，是我党治国方略的重大转变。乡镇人大作为最基层国家权力机关，如何推进依法治国的进程，并表达坚持党的领导、发扬人民民主、严格依法办事三者的统一；如何依照宪法和法律的规定，实现对国家政治、经济、社会各项事务的管理；如何推进社会主义民主法制建设，逐步实现社会主义民主的制度化、法律化；如何从根本上保障人民享有当家作主的民主权力；如何充分履行
13、基层国家权力机关的职能作用，在推进依法治国中发挥积极作用，这些不仅需要理论上的准备，更需要乡镇人大工作者更新观念，用新的思想来指导新的实践。 3、人民群众对人大工作寄予厚望。乡镇人大最重要的是代表人民的利益，全心全意为人民效劳，做人民利益的忠实维护者。在建立社会主义市场经济体制的过程中，改革将不断深化，利益调整力度加大，各种矛盾也会不断增多，有些问题涉及到人民群众的根本利益，比方农民负担问题、企业负担问题、社会治安问题，以及腐败问题等等。人民群众迫切需要乡镇人大严格监督，用法律手段保护人民群众的切身利益。因此，乡镇人大要在新形势下积极探索新的监督方式方法，自觉地维护法律的尊严，严格依法办事，监
14、督基层行政、司法部门严格执法、公正司法。 （二） 原全国人大常委会委员长李鹏曾指出：“我们正在从事的人大工作和有中国特色的社会主义民主法制建设，都是崭新的事业。因此，必须解放思想，实事求是，根据宪法、法律的规定，创造性地开展工作。地方人大工作创新，必须着力解决好以下四个问题： 1、明确创新指导思想。当前我国正处在建立社会主义市场经济体制、建设社会主义法治国家的新的历史时期，这既给地方人大工作提供了创新的动力，又提供了丰富的创新内容和创新空间。新的历史时期，乡镇人大工作创新在指导思想上，必须以邓小平理论、“三个代表重要思想和党的根本路线为指导，围绕依法治国、建设社会主义法治国家的目标，大力加强社
15、会主义民主法制建设，在坚持党的领导、完善监督机制、促进经济社会全面进步、加强自身建设等方面作出积极奉献。 2、制定创新方案。乡镇人大要按照依法、有序、高效、优质的目标，把人大工作创新实践摆到重要的议事日程，制定出年度或中长期的创新方案，使创新工作有任务、有标准、有检查，通过持续的努力，不断取得实效。 3、确定创新重点。一是强化会议实质性内容。开好人代会，是乡镇人大正确行使职权的主要方法。要提高会议质量，增强重大决策的民主程度，把一般性表态转变为审议性发言，同时要增强公众的参与度和透明度，使会议真正成为发挥人大制度优越性的重要途径。二是逐步完善监督机制。要做到既敢于监督，又善于监督，增强人大监督
16、的实效。要把执法检查与述职评议结合起来，把对具体行政行为的监督与对抽象行政行为的监督结合起来，建立行政、司法机关执法责任制、评议考核制、错案责任追究制等等，并使之法律化、制度化，强化人大的监督职能。三是发挥人大代表作用。人大代表是国家权力机关的主体，发挥人大代表的作用，很大程序上决定乡镇人大工作的实效。因此，要提高人大代表素质，建立代表联系、鼓励、约束制度，加强对人民代表的监督。四是做好宣传工作。主要是解决好“内热外冷的现象，拓宽宣传领域，增强宣传深度和广度，建立和扩大宣传阵地，培养高素质宣传队伍，把人大制度宣传纳入法制化轨道。 4、建立创新机制。创新是一种知识积定，是一个科学的实践过程，它需要理论指导、知识