1、论行政法的信赖保护原那么论信赖保护原那么 【】 随着社会主义法治建设的不断开展，人们法治观念的不断增强，人们对社会诚信（包括政府诚信）的呼唤已经成为社会舆论和社会思潮的最强音。诚信原那么是现代法治国家的必然原那么，也是改革传统国家行政模式的必然要求。法治国家的建设包含行政法治建设，这就决定了在法治建设中必须建立诚信政府、责任政府和依法行政的政府。因此，在行政法上确立信赖保护原那么就成为了一种需要和必然。确立行政信赖保护原那么，保护行政相对人的信赖利益，有助于维护社会安定，推进我国的行政法治建设，建设社会主义法治国家。 【关键词】 信赖保护原那么实质法治利益权衡 当前中国不仅社会信用普遍存在问题
2、，政府失信问题也非常突出。朝令夕改的行政方式不仅影响了政府自身的形象，对整个社会的负面影响也极大。现代民主宪政国家，政府与人民之间应当存在相互信赖，公民必须信任行政机关作出的决定，以此安排自己的生活，否那么社会秩序的稳定性和社会生活的可预测性便会遭到破坏。确立信赖保护原那么在我国行政法上的地位，完善该原那么得以有效运用的相关法律制度，对于维护政府诚信，保护行政相对人的合法权益，促进依法行政、建设社会主义法治国家具有重要的现实意义。 一、信赖保护原那么的内涵 按布莱克法律词典的解释，所谓信赖是指对一方当事人的信赖（dependence）或信任（trust），尤其是在依赖或信任的根底上付诸了行为。
3、【1】 行政法上的信赖保护原那么是指在现代法治国家或法治国家的建设中，为了平衡社会公共利益和社会成员的个人利益，实现实质法治，当行政相对人对行政主体作出的行政行为的不变性已产生信赖利益，并且这种信赖利益因其具有正当性而应当得到保护时，行政机关不得撤销这种信赖利益，或者如果撤销必须采取合理措施补偿行政相对人的信赖损失。信赖保护原那么的内涵主要包括以下几个方面： （一）信赖保护原那么的依据蕴涵于现代法治国家的精神之中。行政信赖保护原那么的设置目的是维护法律秩序的安定性和保护公民、法人或其他组织的正当权益。在行政过程中，处处隐藏着不安定因素，行政法律标准、事实和行为都具有可变性。为使社会成员不因信赖
4、上述因素的安定性而遭到损害，有必要对这一现实需要设置一道保护屏障。信赖保护原那么正是对这一现实需要的制度回应。在适用信赖保护原那么时，形式上的依法行政原那么可能受到一定程度的弱化，但社会成员的正当权益和法律秩序的安定性都能得到恰当的维护，即实现实质法治。【2】 （二）信赖的客体是行政行为的不变性因素。行政主体的行政行为具有公定力、确定力和拘束力的特点。行政行为一经成立，不管是否合法，在未经法定机关并经法定程序撤销或变更之前，应当推定其为合法的；非因法定事由并经法定程序不得随意撤销或变更。当行政主体与行政相对人在行政管理过程中产生某种行政法律关系时，行政相对人有理由相信行政主体的行政行为是合法的
5、、有效的和有拘束力的，有理由对该行政行为产生合理的信赖利益。这种信赖利益应当得到保护。 （三）信赖保护原那么中保护的客体是行政相对人的信赖利益。在行政管理过程中，行政主体与行政相对人双方常常处于不平等的法律地位。行政主体可以依职权撤销或废止自己先前所做出的行为，改变原来的法律状态；而行政相对人在此种情况下只能处于被动的不利地位。信赖保护原那么对行政主体变更法律状态的行为加以限制，实际上就是增加行政相对人对一定法律状态的可预见性，保护行政相对人对其财产和行为的处置权。这种处置权对应的利益就是信赖利益，也就是既得利益和期待利益的总和。【3】 行政信赖保护所保护的就是行政相对人对行政主体的预期，对自
6、己行为和财产的处置权。因此，信赖保护原那么所保护的客体应当是人们的正当信赖利益。 二、信赖保护原那么的历史开展 信赖保护原那么提出于20世纪初期，由德国各邦行政法院的司法实务产生，最初主要适用于授益行政行为的撤销（和废止）。【4】 信赖保护原那么得到行政法学界与实务界的广泛讨论是在第二次世界大战以后。在1973年2023月召开的德国法学者大会上，“行政上的信赖保护被确定为第二次会议的主题，信赖保护原那么得到了广泛的讨论，并因此正式奠定了信赖保护原那么在行政法中的地位。此后，信赖保护原那么的精神为众多成文立法加以规定，其中奉献最大、最为典型的是联邦行政程序法第48、49条的规定。 继德国之后，鉴
7、于信赖保护原那么所具有的实现实质正义、保护公民权益的鲜明特征，其他大陆法系国家或在立法或在学理上也开始认可和接受该原那么。日本自20世纪60年代从德国引入信赖保护原那么，学界和实务界逐渐给予了较充分的论证。在日本，学界将研究重点集中在授意行政行为的撤销和废止问题上。信赖保护原那么对日本的行政改革产生了重要影响，被广泛应用于租税法、行政给付、行政方案、行政指导等方面。可以说，信赖保护原那么在日本行政法理论和实践中具有不可替代的法律效果。 在我国台湾地区，早期司法实务已存在适用信赖保护原那么精神解决行政法事件的判例，但学界态度一直较为保守，在很长时期内认为只能以类推方式适用该原那么。20世纪80年
8、代，直接适用信赖保护原那么的理论逐渐被接受。在实务界和理论界的推动下，台湾地区2022年制定的行政程序法对信赖保护原那么作出了明确规定。该法第1条将“增进人民对行政之信赖规定为立法目的之一；第8条进一步规定：行政行为应以老实信用之方法为之，并应当保护人民正当合理之信赖。此外，该法第二章有关“行政行为的效力的相关规定也表达了信赖保护原那么的精神。 三、信赖保护原那么的构成要件 关于信赖保护原那么的构成要件，按照德国法的理论，主要包括信赖根底，即导致行政相对人信赖产生的对象或客体；信赖的表现，指行政相对人基于信赖而作出的处置行为；信赖值得保护，即行政相对人的信赖必须是正当的信赖。【5】 日本学者宫
9、田三郎编著的行政法总论将信赖保护原那么归为三要件：一是国民有对具体国家措施的实际信赖；二是有基于此的准备、筹划等实行行为；三是此信赖值得保护。【6】 确立信赖保护原那么的构成要件是信赖保护中非常重要的问题，笔者将从信赖保护原那么的逻辑结构出发来对其进行分析。 （一）信赖根底 所谓信赖的根底，是指足以产生信赖的事实和行为。这是信赖保护原那么的首要条件，是信赖保护原那么赖以存在的前提和根底。信赖的根底通常表现为有效成立的行政行为，或一种既存的法律状态，当事人对之赋予了充分的信赖。信赖的根底主要包括信赖的对象和信赖的客体两个方面。 信赖的对象，也就是信赖谁的问题。这是从行政相对人的角度来说的。在行政
10、法上，信赖的对象应当是行政主体。在行政法律关系中，行政主体与行政相对人的地位是不平等的。行政主体作为国家的代表，从某种意义上说它具有一种优势地位，具有一定的公信力。这就使得行政相对人能够产生对行政主体的信任和依赖。行政主体能作出一定的行为、承诺或规那么等，就应该按照法定性的要求保持其稳定性，不得随意变更，以树立自己的权威，防止造成“朝令夕改的恶劣影响，保护人民因信赖其稳定性而产生的利益。 信赖的客体，即行政相对人对行政主体所信赖的内容，是行政主体所作出的一定的意思表示。行政主体对外部作出的行为、承诺或规那么等一切具有一定授益性和可预见性的活动均可以作为行政相对人信赖的客体。 （二）信赖的表现
11、信赖的表现，是指行政相对人基于对行政主体原来行为的信赖而对自己的生活作出了一定的安排，即行政相对人基于信赖而展开的处理其权利或财产的活动。行政相对人基于法的安定性原那么而信赖行政行为不会改变，从而采取信赖行为对自己的生活作出安排，对财产进行处分或依照行政行为赋予的权利、资格从事了行为。 信赖表现中的信赖主要分为主观的信赖和客观的信赖。主观的信赖，又称为思想上的信赖、内在的信赖，是指行政主体的意思表示激起或强化了行政相对人的一种确信，并由此产生了某种行为期待或希望。换言之，主观的信赖实质上就是行政相对人对行政主体产生了信任。客观的信赖，又称为行为上的信赖、外在的信赖，是主观上信赖的客观显现，显现
12、的方式就是实施了信赖行为。信赖不但表现为对行政相对人思想上的影响，它也必须在行政相对人的行为上表现出来，即在行政主体意思表示的引诱下，行政相对人对其权利或财产进行了处理。当然，这里的信赖行为既包括积极的作为，也包括消极的不作为。例如，行政相对人因信赖某行政处理的存在而耽误了对第三人行使请求权。 （三）正当的信赖 信赖保护原那么所保护的信赖应当值得保护，必须是正当的信赖。“正当是指行政相对人对行政机关的行为或法律状态深信不疑，且对信赖根底的成立为善意且无过失；如果信赖的成立存在可以归责于行政相对人的事由，该信赖便不值得保护。【7】 考察行政相对人的信赖是否值得保护，其判断基准主要是根据无过错原那
13、么，即强调行政相对人对行政行为的信赖有无过错。导致行政相对人信赖不值得保护的事由主要有：信赖根底基于当事人恶意欺诈、胁迫或其他不正当方式而获得此种信赖不值得保护的依据是“任何人均不得因自己的违法行为而获益的法理；当事人对重要的事项作了不正确或不平安的说明；当事人明知或因重大过失而不知信赖根底违法；显然错误或附有变更保存的行政处理。后者在其作出时即排除私人的信赖，一般无适用信赖保护原那么的余地，但如果行政机关长期不行使该变更权导致私人有正当理由认为其不会再行使该权力，行政机关日后突然行使而造成对私人不可预测的损害时，那么应对私人信赖予以保护。【8】 （四）利益权衡 利益权衡，即信赖保护原那么所保
14、护的信赖利益与公益的衡量。在信赖保护原那么的构成要件中，最具有争议性的问题就是信赖保护原那么所保护的信赖利益是否需要与公益相衡量。关于这一点，在理论上主要存在两种观点。其一，肯定利益权衡要件说。德国行政法学家毛雷尔教认为，信赖保护的条件是：受益人信赖行政行为的存在，并且根据与撤销的公共利益的权衡，其信赖值得保护，具体而言：（1）受益人相信行政行为的存在;（2）他的信赖值得保护；（3）其信赖利益大于因恢复合法性的公共利益。【9】 我国台湾学者洪家殷和林合民也赞成利益权衡要件说。 其二，否认利益权衡要件说。有学者主张，信赖保护的构成要件应为三个，即肯定上述要件中的前三个要件而否认最后一个要件。其理
15、由是：如果不具备前三个要件之任何一个，无由成立信赖保护原那么，此时根本毋庸考虑公益的问题。只是三个要件皆具备后，方产生信赖利益，才有衡量公益与信赖利益孰轻孰重可言，亦才能决定究竟系采“存续保护或“财产保护之方式。【2023】 任何权利主体的正当利益，无论是个人利益，团体利益还是公共利益，都必须受到社会的尊重和保护。任何主体以非法形式侵害了其他主体的正当利益，都必须承担起相应的法律责任。【11】 各种利益之间的关系往往表现为冲突和矛盾，在此种情况下，就需要权衡各种利益从而作出最正确选择。在适用信赖保护原那么时，笔者认为，除具备上述三个要件外，还需要对信赖利益与公共利益进行权衡。当信赖利益不符合公共利益的要求时，即信赖利益不成立，此时应撤销此种信赖利益，但应当采取合理措施补偿相对人；当信赖利益大于或相当于具体案件中的公共利益时，信赖保护成立，此时应维护此种信赖利益。在我国行政许可法第8条第2款和第69条的规定就充分表达了上述的利益权衡。 四、信赖保护原那么的适用情形 作为行政法的根本原那么，信赖保护原那么不仅能够表达行政法的价值内核权利保障、平等、正义、秩序，而且在适用上能贯穿于行政权运行的全过程，对行政法律标准的制定、实施具有普遍性、指导性。但是，信赖保护原那么作为具体原那么，它只能对局部行政领