1、县乡财政风险防范与化解是 县乡财政风险的防范与化解 内容 提要近年来，县乡财政风险较重而且越来越重，已经成为阻碍 经济 社会 可持续 开展 的重大隐患。为此，加强县乡财政风险的防范和化解工作，应该被尽快提到议事日程，切实给予高度重视。关键词县乡财政风险；化解；对策 近年来，县乡财政风险较重而且越来越重，已经成为阻碍经济社会可持续开展的重大隐患。大量调查和 文献 研究 说明，形成县乡财政风险的原因，主要在于5个方面：1在欠兴旺地区或农业主产区，由于区域经济增长的特点，来自工商业的财政收入增长缓慢，而增长潜力比拟小的农业税费却成为县乡财政收入的重要或主要来源；因此，在大多数地区，县乡财政收入增长的
2、艰难性有其必然性。2近年来，自上而下的增支减收政策频繁出台，加剧了县乡财政支出刚性增长、收入增长缓慢的 问题 。3现行财政体制强化了各级政府上收财权、下放事权的格局，从而加剧了县乡财政的困境。4自上而下的压力型体制及与此相关的政府职能转变滞后，加剧了县乡政府的弱势地位，也提高了形成县乡财政风险的可能性。5县乡政府的债务或风险管理处于混乱、失控状态，对于县乡政府及其主要领导人的道德风险缺乏有效的制衡机制。因此，要有效地防范和化解县乡财政风险，需要注意以下八点： 一、采取有效措施，切实重视县乡财政风险的防范和化解工作 鉴于当前我国的县乡财政风险问题比拟严重，还有越来越重之势；而在经济社会的稳定开展
3、和政权稳固中，县乡又具有重要的根底地位；加强县乡财政风险的防范和化解工作，应该被尽快提到议事日程，切实给予高度重视。为此，我们建议：1、加强对县乡负债的清理整顿和分类治理工作，在进行多方案试点比拟的根底上，积极进行依法治债的探索工作按照“谁受益，谁负担的原那么，结合加强反腐倡廉和机关作风建设，清理取缔那些属于个人、机构搭车消费性质的县乡负债；对于官员具有垄断借款性质的县乡高息负债，如官员凭借其职业地位帮助其个人或亲属借款给政府，果断地做好降息工作。同时，对于县乡既有负债和今后新增的负债，在财政部门实行分帐管理，从严控制新增债务的增长。2、在先行试点的根底上，建立健全县乡财政风险的统计和预警体系
4、，逐步建立标准化的县乡财政风险披露制度，为加强对县乡财政风险的防范和控制提供依据结合财政体制的改革，明确财政部门作为县乡财政风险统一管理机构的权威地位。近期内可以借鉴Hana Polackova的财政风险矩阵 分析 法，探索对县乡财政风险进行分类管理和控制的途径，将对县乡财政风险的控制和管理逐步扩大到覆盖或有负债和局部隐性负债。目前 ，南非已采取类似做法，对财政风险实行预算管理；美国等也有建立地方财政风险预警机制的经验，2可供我国借鉴 参考 。在中短期内，县乡财政风险的披露制度应该包括三方面的内容，一是政府各部门向政府财政部门的披露，二是下级政府向上级政府的披露，三是政府财政部门向人大的定期披
5、露。县乡财政风险的披露要与财政收入规模的比拟结合起来，以便完整地反映县乡财政风险的程度。通过逐步健全县乡财政风险的统计信息披露体系， 科学 确立防范和控制县乡财政风险的重点，探索或有负债显性化、隐性负债直接化的转化 规律 。也可以以此为根底，逐步探索建立县乡财政风险预算的方式。3、严格政府支出管理，根据不同类型政府负债的形成规律，积极探索标准政府行为的途径，并相应加强对政府行为的约束机制建设可以采取定期审计、离任审计、随机审计相结合的方式，加强对县乡债务和财政风险的审计监督工作。把政府负债特别是显性的直接负债和或有负债的相对严重程度，作为考核地方政府及其主要领导人政绩的重要考核指标。也可在开展
6、试点、完善配套措施的根底上，根据政府显性的直接负债和或有负债的状况，建立对相关政府部门、政府领导人及相关责任人的责任追究制度，区分债务的风险责任、归还责任和连带责任。4、结合完善县乡财政风险的统计和预警体系，逐步建立防范县乡财政风险准备金制度财政风险准备金的规模和资金来源渠道，应该根据不同类型地区县乡财政风险的严重程度和抗风险能力，而有所差异。积极探索行之有效的方式，加强对政府负债项目的全程性风险评估和控制。二、按照健全公共财政体制的方向，加快政府职能的转变 公共财政是与市场 经济 相适应的财政，它有以下几个根本特点：1着眼于满足 社会 公共需要。2非盈利性。公共财政的收支安排是以公共利益的最
7、大化，而不是以投资赚钱为出发点和归宿的。因此，健全公共财政体制，要求财政投资从竞争性、盈利性领域加快退出。3收支行为的标准化和法制化。3从前文对当前县乡财政风险的成因 分析 可见，按照十六届三中全会通过的中共中央关于完善社会主义市场经济体制假设干 问题 的决定的要求，健全公共财政体制，明确和重新调整各级政府的财政支出责任，有利于消除形成县乡财政风险的财政制度根底。而健全公共财政体制，必然要求加快政府职能的转变。将健全公共财政体制与加快政府职能转变有机结合起来，有利于实现二者的良性互动。论文联盟 LWLM 编辑。近年来，为了切实减轻政府的支出压力，精简政府机构和人员的工作，引起了有关方面的高度重
8、视；但是，在政府职能未能有效转变的情况下，精简政府机构和人员的成效，往往是难遂人愿的。前文的数据已经清楚地显示了这一点。我们认为，按照完善社会主义市场经济体制的改革方向和建立公共财政体制的要求，完善政府职能，首先需要重新调整各级政府的职能定位和对下级政府及其主要领导人的考核方式，积极实现政府由经济建设型向公共效劳型的转变，加快政府从竞争性、盈利性领域的退出步伐，将政府的主要精力转向提供公共物品或效劳、调节收入分配、调控宏观经济运行、为市场主体特别是中介组织的发育提供良好的 开展 环境上来。结合推进政府职能的转变，加强政府的社会管理和公共效劳职能，促进政府行为的标准化、决策的 科学 化和民主化建
9、设，加强对政府行为的社会监督。三、科学划分各级政府的事权，按照财权与事权相对称的原那么，适当调整中央和地方政府及省以下各级政府之间的财力分配关系 科学划分和明晰界定各级政府的事权，是推进财政体制改革的根底工作，也是完善分税制改革的重要根底。长期以来，我国政府间财政关系的改革，主要将目标定位于如何在各级政府间划分收入。但是，世界上许多国家正在试图逐步从关注收入分配转向关注政府支出事权的分配。美国财政学会主席罗依？伯尔2023认为，采取这一 方法 ，能够更好地将地方支出的事权划分与财政收入的划分进行匹配，做到事权支出与财权分配相对应。鉴于在现行财政体制下，县乡政府集中了过多的事权，与其掌握的财权严
10、重不对称，要重新调整或进一步明晰各级政府的事权，将已经不适当地下放了的事权适当上收；或在事权不上收的前提下，明确中央或省市政府的投入责任，通过加大转移支付来填充由此形成的县乡财政缺口。如前所述，由于现行分税制改革的不彻底，省级以下层层向上集中财权的做法，加剧了县乡财政入不敷出的困境。为了解决这个问题，除加强自上而下的转移支付外，适度重新调整中央与地方、省与市县、县与乡镇之间的财政分配关系，也是一个重要途径。比方，对于欠兴旺地区，可以适度增加增值税地方留成的比例，稳定或在近期内适度提高县级财政对于所得税、营业税增量的分享比例。同时，坚决取消自上而下的包税制、收税提成和奖励政策。在适度降低对兴旺地
11、区的税收返还比例的同时，适度提高对欠兴旺地区的税收返还比例等。四、强化中央和省级政府在财政支农方面的投入责任 在多数地区特别是欠兴旺地区，由于财政困难较大，县乡政府在总体上已经无力支持农业，这种状况不是短期内可以根本改变的。因此，在切实保障政府财政支农总投入稳定增长的前提下，近中期内，要采取务实的态度，明确财政支农以中央和省级政府为主、地市县乡政府为辅的格局。具体地说，就是要在清晰界定各级政府的财政支农事权的根底上，明确要求中央和省级政府的财政支农投入，成为欠兴旺地区政府财政支农总投入的主体。明确这种格局，可以从两个方面切实促进国家财政支农能力的稳定增长。一方面，有利于防止各级政府相互推委财政
12、支农的责任，导致财政支农行为难以真正地付诸实施；另一方面，防止因县乡政府财政支农能力的虚假增长，而 影响 宏观决策的 科学 性。当前，“三农 问题 已成为影响我国 经济 社会 开展 全局的突出问题，通过财政支农缓解“三农问题，在总体上是一项外部性很强的活动。明确财政支农以中央和省级政府为主体，既是对现实的客观认同，又是“三农问题的强外部性特点所要求的。当然，近中期内，明确财政支农以中央和省级政府为主、地市县乡政府为辅，并不意味着可以对县乡财政支农能力的薄弱状况听之任之。从中长期的角度看，根据发挥比拟优势的原那么，积极培育县级政府的财政支农能力、强化各级政府之间在财政支农方面的责任分工，仍是非常
13、必要的。4 五、加快完善适应分税制要求的转移支付制度，加大对欠兴旺地区的财政支持 在当前县乡严重负债、财政风险不断蓄积的背景下，完善转移支付制度需要重点做好以下工作：除少数兴旺地区外，鉴于我国县乡财政风险问题的普遍化和不断开展态势，建议在完善转移支付制度的过程中，适当增加按因素法确定的一般性转移支付资金的数量和比重，借此加大对欠兴旺地区的财政支持，以适度弥补以欠兴旺地区为主体的县乡财政的收支缺口，缓解县乡财政风险问题。审慎评估各项新政策对县乡财政风险的影响，配套实施局部转移支付措施。结合取消农业特产税、减免农业税等新政策的出台，实施配套性的局部或全额转移支付措施，防止因此导致的财政支出增加超出
14、县乡政府的承受能力。六、强化中央及省级政府在 农村 义务 教育 方面的投入责任 农村义务教育具有提高人口和劳动力素质的作用。义务教育的普及及其水平的提高，不仅可以向社会提供更多高素质的劳动力，还可以改善人们的交往方式和生活习惯，提高社会的文明水平。因此，农村义务教育是惠及全社会的事业，具有提供公共产品的作用。今后，农村劳动力流动和就业空间的扩大，将会使农村义务教育的受益边界进一步拓展，从流出地拓展到流入地、从以农业为主拓展到以工商业为主。如果继续沿用传统的以县乡为主的农村义务教育投入体制，不仅会使县乡政府不堪重负，还会加剧农村义务教育在不同地区、不同产业之间本钱收益的不对称性。因为，在县乡财政
15、以农业税费为重要来源的背景下，以户籍地县乡为主的农村义务教育投入体制，实际上形成了农村义务教育的本钱主要由农业、由流出地户籍地承当的格局。但是，随着农村劳动力流动和就业空间的扩大，工商业和流入地将越来越成为农村义务教育的主要受益者。鉴于农村劳动力流动在总体上存在着从农村向城市、从不兴旺地区向兴旺地区流动的趋势，前述不同地区之间本钱收益的不对称性，实际上也会转化为欠兴旺地区相对于兴旺地区、农村相对于城市在本钱收益上的不对称性，欠兴旺地区和农村主要承当农村义务教育的本钱，兴旺地区和城市那么主要分享农村义务教育的收益。显然，这种本钱？收益的不对称格局是不合理的。当前，在多数地方，特别是欠兴旺地区，鉴
16、于县乡财政的严重困境，农村义务教育如果继续实行“以县为主或“县乡为主的投入体制，不仅不利于缓解日趋严重的县乡财政困难和财政风险问题，还会增加农村义务教育的不可持续性。道理很简单：巧妇难为无米之炊，县乡政府不可能在自身都难以正常运转的情况下，长期依靠负债来维持对农村义务教育的投入。县乡政府在政府人员工资都难以保证的情况下，要长期保证教师工资的优先发放，实在是勉为其难。目前 ，保证农村义务教育工资发放的责任由乡镇上移到县，实际上增加了形成县级负债和财政风险的可能性。有些县市把教师工资的管理权收归县级后，用于发放教师工资的财政支出，主要来自各乡镇向县财政的上解收入。这种做法实际上并没有减小出现乡镇财政风