1、土地出让金管理制度革新思考 一、问题的提出 我国在实施土地出让制度的十几年来，全国统一的土地出让金的管理制度一直处于空白，除关于标准国有土地使用权出让收支管理的通知（国办发202320230号，以下简称通知）外，关于土地出让金管理的制度性规定相对较少，地方政府操作空间大，缺乏合理运用土地出让金的前瞻性，造成土地出让金使用的不合理。改进土地出让金管理制度和加强政府的土地收支管理，既是政府部门面临的重要课题，也是社会各界普遍关注的问题。 二、文献综述 土地出让金制度在实践中暴露的问题越来越多，学术界普遍认为存在着管理不标准、出让金流失严重以及支出不合理等问题。如李建功（2022）等学者认为土地使用
2、者利用现有的土地政策，高进低出发土地财。在经济利益的驱动下，通过各种投机方式，造成国家土地收益的流失。学界还认为土地出让金的流失与地方政府管理不标准，维护地方政府利益以及地方竞争等因素有关1。其次，在土地出让金的支出方面，也存在着很多的问题，例如，一些地方政府以未来土地出让收入作担保，通过大量借贷进行城市建设，而用于农业土地开发的资金欠缴严重；有的地方政府挪用土地出让金，用于平衡财政预算。如何标准土地出让金的收支管理呢。江峰（2023）认为各级政府当期出让土地使用权获得的土地纯收益不得全部用于当期支出，要按一定的比例留存收益，作以后年度使用2。汪利娜（202223）那么提出，建立土地出让金收支
3、专户、土地出让金全额进入地方预算、建立土地出让金的分配体制、建立国有土地收益基金的设想是把土地出让金纳入到统一管理的模式，实现出让金的透明化管理3。研究资料说明，我国土地出让金收支管理制度还有很大的缺乏，有待更加系统的、全面的完善，土地出让金制度的设计仍有深入研究的空间。因此，完善土地出让金的收支管理制度，有效解决土地出让金收支管理中各个环节出现的问题，保障土地出让金各方的利益，才能确保国有土地出让金收支管理开发有序，出让有方，核算有据，分配有道。 三、土地出让金收支管理的根本情况 （一）土地出让金的含义 我国实行土地公有制，中华人民共和国宪法第十条规定：“城市的土地归国家所有。中华人民共和国
4、城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例（即国务院第55号令）也规定，我国的土地归国家所有，有偿使用。即，在土地使用者向国家支付一定的土地出让金后，国家可以将土地使用权有偿转让给土地使用者。土地出让金是国家作为土地所有者向土地使用者收取的地租价格，是土地使用权的交易价格。在国务院办公厅出台的通知（国办发202320230号）中，将土地出让金称为“国有土地使用权出让收入，并将其定义为“政府以出让等方式配置国有土地使用权取得的全部土地价款，包括受让人支付的征地和拆迁补偿费用、土地前期开发费用和土地出让收益等。4从性质上看，土地出让金的本质是地租，相当于土地出让年限内的所有地租收入的贴现值之和，是国家向
5、土地使用者收取的使用土地的经济报酬，是国家财政的重要来源和组成局部。我国政府对土地使用权的最高年限进行了规定。其中居住用地最高年限70年；工业用地、教科文体用地和综合用地最高年限是50年；第三产业用地最高年限40年。 （二）我国土地出让金收支管理的情况 我国土地出让金收支管理是伴随着土地使用权制度确实立开展起来的。中华人民共和国土地管理法第五十五条规定，“以出让等有偿使用方式取得国有土地使用权的建设单位，按照国务院规定的标准和方法，缴纳土地使用权出让金等土地有偿使用费用和其他费用后，方可使用土地4。中华人民共和国城市房地产管理法第十六条对“支付出让金做出规定：“土地使用者必须按照出让合同约定，
6、支付土地使用权出让金；未按照土地出让合同支付土地使用权出让金的，土地管理部门有权解除合同，并可以请求违约赔偿。中华人民共和国城市房地产管理法第四十条对“以划拨方式取得土地使用权的房地产转让做出规定：“以划拨方式取得土地使用权的，转让房地产时，应当按照国务院规定，报有批准权的人们政府审批。有批准权的人民政府准予转让的，应当由受让方办理土地使用权出让手续，并依照国家有关规定缴纳土地使用权的出让金。并规定土地使用权出让金应当全部上缴财政，列入预算4。1990年，中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例（即55号令）公布，不仅规定土地征收的出让金管理，还规定将土地使用权出让金列入财政预算，作
7、为专项基金管理。55号令将对土地使用制度的改革，从一般地收费收税调整为由市场配置土地资源、决定土地价值，从而进一步完善了土地使用权制度。55号令还对国有土地使用权出让和转让的各个环节、各项工作都做出了比较具体的规定，使我国的土地出让、转让工作以及出让金的征收工作都有了法律依据和保障。这标志着我国的土地出让金制度已根本形成。2023年底，土地出让收支实行“收支两条线管理，收入全额缴入地方国库，支出那么一律通过地方基金预算，从土地出让收入中列支。关于土地出让金的使用范围，国家也作了相关规定。依据城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例，政府土地收益使用范围主要用于城市建设和土地开发；城市房地产管理法那
8、么进一步明确为用于城市根底设施建设和土地开发。关于标准国有土地使用权出让收支管理的通知对土地出让使用范围做出明确规定，其使用范围包括：征地和拆迁补偿支出（包括土地补偿费、拆迁补偿费、地上附着物和青苗补偿费、安置补助费）、土地开发支出（包括前期土地开发性支出以及按照财政部门规定与前期土地开发相关的费用等）、支农支出、城市建设支出、其他支出5。 （三）各地土地出让金收支管理情况概览 1.上海。202223年，XX省出台了XX省市级国有土地使用权出让收支预决算管理方法、关于标准本市国有土地使用权出让收支管理的意见、XX省土地储藏本钱认定暂行方法，不断强化土地出让金收支管理。其主要措施有：建立土地储藏
9、、供应和出让收支相互衔接的管理体系，对土地使用权出让收支进行统筹平衡、综合协调；明确土地储藏本钱认定方法，明确土地储藏工程预算及预算调整审核和工程决算核销等工作要求；建立定期报告预决算制度；标准土地出让收入缴库方法和专项基金（资金）的提取比例。 2.四川。其主要做法是。加强部门协作，建立国有土地出让、储藏及收支信息共享制度；严格执行征地“两公告，一登记制度，不断改进征地补偿安置费的发放方式；切实保障被征地农民和被拆迁居民的合法利益。 3.江西。XX省出台了XX省国有土地使用权有偿使用收入征收管理进行方法实施细那么，规定：凡在我省境内有偿转让土地使用权的中华人民共和国境内外的部门、公司、企业、其
10、他组织和个人，应按照标准缴纳土地出让金，由所在地的市、县财政部门统一征收管理，土地管理部门代收代缴。 4.浙江衢州。XX省XX市通过对国土部门的土地出让金收支情况作了一个全面的审计过后，探索出适合本地的土地出让金征收管理新机制。（1）加强对标准征收的管理。XX市首先在制度上明确国土部门、财政部门的不同工作职责，其次坚持“国土开票、银行代收、财政统管的原那么，构建起“国土征收、财政监管、政府所有、收支两线的土地出让金征管新机制。在实际工作中，XX市主要是围绕“两清（清理土地出让金收入过渡户，清理土地出让金专用票据）、“两建（建立土地出让金收支专户制度，建立土地出让金专用票据领用、结报和核销管理制
11、度）、“三标准（标准土地出让金征收行为，标准土地出让金专用票据使用行为，标准土地招标、拍卖和挂牌出让行为）目标，加强土地出让金的征收管理工作。（2）严格控制支出的本钱。众所周知，土地出让金收支管理的环节不仅多，而且复杂，从土地征用、收购储藏，到前期开发、组织出让，再到本钱费用支拨等。一旦某个环节监管出现疏忽，就会影响到整个土地出让金的使用效益。因此，XX市详细地制定了相应的规章制度，如建立征地费支付备用金制度和土地保证金直接退付方法。尤其是对土地征用本钱费用、土地储藏资金、土地出让金业务费收支以及征地费用保证金的支付、退付行为等进行全面的监管。通过对土地出让金收支活动的全程监管，有效地保证了土
12、地出让金的使用效益。（本文来自于重庆科技学院学报.社会科学版杂志。重庆科技学院学报.社会科学版杂志简介详见.） 四、我国现行土地出让金收支管理制度存在的问题及成因 现在看来，中华人民共和国土地管理法和国务院第55号令的相关规定还是显得有点滞后和粗糙。面对审批权限、权属登记、土地作价、收益分配等具体问题，尚缺乏有针对性的规章制度。导致一些地方政府要么无所适从，要么自行其道。从202223年1月1日开始，土地出让金收支管理实行彻底的“收支两条线。然而，各地并未严格实施，导致每年有大量的土地出让金收益流失。从征收结构上看，土地出让金不仅成为地方政府收入特别是地方政府性基金收入的主体，而且其增速远超其
13、他经济指标的增速。在局部地区，土地出让金的增速甚至出现失控局面。政府为获取土地出让金对土地进行粗放式的开发导致诸多问题，如容易导致政府官员的寻租行为；征收的土地出让金不能及时缴入国库；造成土地出让金看不见的流失，这些问题的存在不利于经济社会的可持续开展。在支出结构上，土地出让金支出范围过大，支出结构要求模糊，预算编制和管理精细化程度不高；土地出让金支农缺乏，加剧了城乡二元结构的分化；在征地和拆迁补偿等方面存在者偏差，损害了失地农民的切身利益；用于保障性住房的支出比例有待进一步提高6。 上述问题的主要原因有。第一，对土地出让金征收管理的配套制度还不完善。当前虽然从中央到地方出台了不少加强土地出让
14、金征收工作的法规、规章制度，但对如何及时足额征收和解缴那么没有严格的管理和处理、处分制度，缺乏强有力的约束力。第二，对征收的土地出让金还缺乏严格的监督管理。在一些地方，土地出让净收益未能按照规定的要求，被纳入到基金预算管理之中。由于土地要素的非完全市场化，使得地方政府在征地、供地的过程中居于主导地位，在这种情况下，如果对土地出让金的收支缺乏严格的监督管理，极易导致一些地方政府违法、违规出让土地，擅自减免土地出让金等现象的发生，从而导致土地出让金的大量流失。第三，土地出让金征收还缺乏统一标准的管理制度，征收环节衔接不紧密。按照国家有关规定，财政部门是土地出让金的征收管理部门，应负责国有土地使用权
15、出让的政策制订、监督执行和收支管理；而国土部门那么是具体征收部门，应严格执行财政部门制订的征管政策，负责按法律法规和出让合同将土地出让金及时足额征收到位。但在实际工作中，存在着国土部门集土地出让政策制订、地价评估、出让交易、权证管理、收入征收于一身，甚至连支出也一并管理的现象，导致欠缴和漏缴土地出让金现象十分严重7。 五、完善土地出让金收支管理制度的主要途径 第一，建立完善的土地出让金收支制度。我国的土地出让金收支管理制度在立法、程序、监督等方面本身还存在着很多缺陷，隐含着诸多方面的问题。尤其是缺乏统一完善的土地出让金收支管理制度，如地方政府对土地出让收益的片面追求，土地出让金在中央政府与地方
16、政府、国家与农民以及政府代际之间的不合理分配关系，政府土地出让金的流失与管理失范等。当务之急，应该建立统一的土地出让金收支管理制度，认真总结各地在土地出让金收支管理的成功经验，大力推广“国土代征、财政监管、政府所有、收支两线的土地出让金征管新机制，切实保障资金的使用效益，确保土地出让金在征收和使用过程中的合理与标准8。第二，严格执行土地出让金“收支两条线的管理制度。按照规定，土地出让金必须足额缴入财政部门设立的“土地出让金财政专户，不得设立“账外账。各级财政部门应严格管理“土地出让金财政专户，不得违反规定转移“土地出让金财政专户的资金。同时，严格执行土地出让金专款专用制度，按照规定范围列支，不得挪作他用。第三，标准土地出让金的支出范围，确保出让金专款专用。要保证土地出让