1、城市居委会体制创新交流 一、研究概述 （一）背景 1.是基层政治民主制度建设的深入探讨 城市基层民主建设对于推进中国社会民主化进程具有十分重要的战略意义。它是人民参与政治生活、表达利益要求，实现合法权益的最直接的平台，它为公民在广泛而直接的政治参与中增强民主意识，提高民主能力提供了重要根底。自治是城市基层民主的核心价值和主要形式。改革开放以业，尤其是在20世纪末我国城市全面推开社区制度之后，基层自治建设有了很大的开展，其中重要的是直接选举制度和一系列居民参与方式以及民间组织的介入机制创新等。但是，也不同程度地存在着体系上的一些问题，包括民主形式的实效、自治能力的提升、居民参与的有限性等，都需要
2、在一个理论和实践结合的层面上作深入探讨。 2.是城市居委会组织体制开展的理论思考 作为基层群众自治组织，城市居委会体制在中国产生、沿革开展已有近60年的历史。在这一较长的历史过程中，逐步形成了性质较为明确、形式较为固定、制度较为完善的基层组织。但是，随着城市化进程的加快和政府行政职能改革的深化以及社区建设范围的扩大，也存在着许多不适应的体制、机制问题，需要对实践的开展不断作出理论思考和追索。 3.是城市公共效劳体系的重大衔接 随着政府行政机构改革的开展，原先根植于行政体系的公共效劳和公共管理逐步移植于社会，并直面城市基层，成为整体社会效劳的重要组成局部。社区居委会是社区管理的主体，是“自我教育
3、、自我管理、自我效劳、自我约束的组织承载体，如何与不断扩大的公共效劳体系衔接，并局部承担政府行政职能下放的权力和义务，成了新时期城市居委会面临的重大课题。 4.是城市社区结构功能关系的实践总结 在城市化推动下，城市社会管理的扩大与深化，对社区功能提出了新的要求。社区建设的工程范围、内容、成效等都有很大开展。城市社区居委会体制需要有更大的适应性，给社区建设的开展以更大的体制包容空间。 （二）范围 1.历史研究范围 研究1949-202223年间中国城市居委会体制的诞生及其开展，包括20世纪70年代末80年代初改革开放前后的不同模式的研究。 2.区域研究范围 以XX市城市居委会体制研究为主，比照国
4、内城市居委会体制的不同特点。包括上海、青岛、南京、西安等模式。 XX市范围以内各区及县级城镇居委会的不同特点。 （三）理论评价 1.总的评价 （1）国外的社区研究。经历了从传统自治即共同体式的自治，到现代社区自治即公民主体与非政府组织中介相结合的民主自治的历史过程。国外早期社区研究，受到功能学派和人类学影响比较大，注重于社区的传统与现代文化冲突研究，试图找到人类社会从传统走向现代的文化模型，如涂尔干、马林诺斯基、布朗等等，他们创立了社区研究的功能学派文化人类学理论研究和经验研究模式。 近期，兴旺国家把社区研究作为更新民主体制的一种深化。因此，社区研究更多地与政体学说的选举理论、后现代的都市化社
5、区规划、市民社会研究、非政府组织与社团中介体系、新公共行政管理、社会政策等等研究相结合，试图找到公众与政府、宪政体制与自治体制之间的链接，即一种新的自治参与模式，以此支持现代西方政治制度。其研究特点有：把公众对政府的支持作为重点，探讨公众选举热情下降的社区原因；运用市民社会理论解释社区自治性质，探讨社区的认同和归属问题；重视社区在公共行政管理中的作用，建构公民参与的社区模式；重新审视政体、国体和社会体制的关系。把社区研究与基层自治组织研究相结合，探讨社会层面管理的方式、方法，出现了一批扎扎实实的调查研究与其他实证成果。 联合国从推进开展中国家的角度，提出社区开展的概念，其宗旨在于加强国家政府同
6、社区的联系，使社区成员在政府机构的支持下，依靠自己的力量，有目的、有组织地改善社区经济、社会和文化状况。这成为开展中国家研究社区的重要出发点。 （2）我国社区研究。早期研究也具有功能结构主义特点和文化人类学的学科痕迹。改革开放以来，社区研究以探讨我国基层的民主自治建设为主要方向，突出了体制创新的特点。如：社区自治的区域规模和界线；社区居委会的自治体制；党的领导与居民自治的关系；政府职能的剥离和社区准入制；社区自治管理的议行分设结构；社区自治适用范围；社区自治的政治意义；社区自治与基层政权制度改革等。 居民自治及其居委会自治组织形式是社区研究的一个理论难点。作为系统的居民自治理论和整体的居民委员
7、会体制模式，急迫需要提供成功的经验研究。本课题将通过XX市城市居委会体制建设和创新开展及其自治能力的经验研究，探索和谐社区以自治为核心的功能结构的理论框架和实验模型。 2.理论支持及评价 （1）国家、社会理论支持及其评价 国家与社会的互相依存关系。 社区体制建设理论的大背景，无论是从理论和实践上说，都涉及到国家与社会及相互关系的理论。社区是介入国家、社会、个域三者之间的交叉的。但都又可独立自治的区位。 国家与社会的关系是西方自宗教改革之后的重要研究领域。一般认为国家和社会是两个不同的结构系统。国家是社会在一定开展阶段的产物，是一个标准性领域，包括权力、制度、法制等。公共权力的建立是国家区别于其
8、他社会组织的最显著的特征。国家权力具有强制性、主权性和普遍的约束力。社会作为国家产生和赖以存在的根底，那么是一个普遍性领域，各种主体、关系、行为都要在社会中表现出来；国家又是一个特殊性领域，它只是社会大系统中一个具有公共权力和权威的特殊子系统。社会和国家各自有着相对独立的活动范畴，承担着不同的职能。潘小娟在中国基层社会重构一书中认为，社会管辖的是除政府法定管理范围和公民个人自主权限范围之外的公共局部，即既不应该由政府直接管理，也不应该由公民自主管理的局部；政府管辖的那么是社会公共局部之中的特定局部，即政府只行使统治职能和对社会公共事务的管理职能，如国家平安、社会治安、环境保护、社会保障等。由此
9、可见，国家和社会是两个既相关联又相区别的不同的结构系统，它们之间既相互独立，又相互依存：国家源于社会又高于社会，国家凌架于社会又离不开社会，国家管理社会又依赖于社会。社会是国家存在的根底和前提，如果没有社会，国家就失去了存在的理由。 国家与社会的相对别离及良性互动。 良性的国家与社会的关系应该是建立在合理分工根底上的相互合作，相互支持，相互协调。一个活泼的、参与式的公民社会将使国家更加负责任地行动并对公民的需要更快地作出反响，因此公民社会的成长壮大已经成为民主化的一个重要动力。公民社会组织广泛参与到开展工程之中，可以极大地弥补国家能力的缺乏并促进以官民合作为特征的治理和蔼治。 从政府万能到政府
10、有限及社区权力承接。 国家的职能机构是政府，因此国家社会的关系往往更多地表现为政府与社会关系。而20世纪70-80年代，那么是全球性公共行政改革的重要时期，形成了新公共管理和新公共行政理论。公共行政典范强调政府万能，而新公共管理主张政府有限。我国长期以来一直实行的是权力高度集中的“行政全能型管理体制，“国家管辖范围宽泛、“国家实际渗透社会能力软弱是其两个根本特征。许多学者在比较研究中外社会结构时发现，中国社会在公民个体与政府之间缺少一个中间层，即缺少由众多的社会团体构成的社会自我管理层。而西方国家的社会结构是在公民个体与政府之间有一个健全的社会自我管理层，以沟通了政府与社会各方面的联系，并保证
11、了政府与社会各司其职、各负其责，防止政府管了许多不该管的事务。改变这一状况的突破口在于实现国家权力与社会权力的别离。西方社会，以扩大非政府组织形式来实现这种别离。在我国，较强调加强基层自治组织，尤其是20世纪末，那么强调加快社区开展，扩大社会的自治功能，提高社会的自治组织程度，以改变国家包办社会、国家与社会合一的旧格局，将除涉及全社会的宏观社会事务管理之外的权限逐步地交还给社会，实现国家权力有序地向社会权力的转移。 （2）治理理论的支持及其评价 治理概念的界定。 在研究社区居委会建设中，治理理论那么是一项重要的理论支撑。治理理论兴起于20世纪90年代前后。20世纪90年代以来，西方学者从国家与
12、社会、公共部门与私人部门、权力与责任、社会自主等不同角度对“治理概念作出了许多界定，赋予了其丰富的内涵。全球治理委员会1995年发表的题为我们的全球之家的研究报告对治理作出了如下界定，认为治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。它既包括有权迫使人们服从的正式制度和规那么，也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排。治理是国家和公民社会在认同和合作的根底上，共同管理社会公共事务的过程。治理的主体是多元的，它既可以是公共机构，也可以是私人机构，还可以是公共部门和私人部门的合作；治理的运行是多向度的
13、，它是一个上下左右互动的管理过程；治理是由共同目标支持的，它主要通过合作、协商、确立认同和共同的目标等方式对社会公共事务实施管理；治理的权威源于公民的认同和共识，它是建立在自主、自愿的根底上的，治理的目的在于最大限度地增进社会公共利益。治理要到达有效和成功，亦即善治，就必须在国家和社会之间建立起互助合作的良性互动关系，以实现对社会公共事务的有效管理，保证公共利益的最大化。在国家和社会之间建立互助合作关系，可以使政府合理地缩小自己的职能范围，提升自己的能力，对社会实行真正有效的管理；可以保证政府转移出来的职能有载体承接，防止管理上的真空和无序；可以促进公民社会的成长，提高社会的自治能力和自组织程
14、度。 社区开展与社区治理。 我国的社区开展实践说明，社区治理与社区开展正成为基层社会治理的新的生长点。政府通过社区组织网络的构建，借助社会组织使自己的力量得到了扩展，自己的权力得到了延伸；政府通过吸纳社会组织参与社区开展和局部社会事务的管理，使自己的能力得到了有效增长，自己的权威的合法性获得了认同。在社区建设过程中，社会组织在政府的扶持和培育下，得到了空前的开展。这有力地促进了社会力量的生长，社会自治空间的扩大。 现代社区的开展必然要求变革城市基层社会的管理结构与管理方式，构建一种与传统方案经济体制相脱离的全新的社区治理模式。但是社区开展是一个复杂的系统过程，需要全社会各个方面力量的支持与参与
15、。其中，政府、社区居委会（全体居民）和非营利组织那么是最为主要的力量。虽然政府、社区居委会和非营利组织在社区开展中的职责和作用各不相同，但是它们之间的关系并不是相互割裂，相互别离的，而是相互影响，相互依存的。因此，应该在分工明确的根底上，理顺它们之间的关系，充分发挥三个方面的积极性，在三者之间建立起相互合作、相互支持的良性互动关系，也即一种新的社区治理结构关系。其中之社区居委会那么是这三者关系的轴心，它随时向政府和非营利组织反映社区居民的需求，表达社区居民的愿望，代表社区居民对所提供的社区效劳工程实施监督和评估，并及时反响社区居民意见。同时要及时向社区居民传达国家的法律法规和党的各项方针政策，特别是关涉本社区居民利益的重大决定，告知社区居民非营利组织开办的效劳工程、效劳内容等。 社区治理模式研究。 社区治理是指在一定区域范围内政府与社区组织、社区公民共同管理社区公共事务的活动。魏娜在我国城市社区治理模式：“开展演变与制度创新一文中将我国城市社区治理模式，从宏观上归纳为：行政型社区政府主导型、合作型社区政府推动与社区自治结合型、自治型社区社区主导与政府支持型这样三种治理模式。作者认为这三类社区治理模式既同时存在又开展递进，不同区域、不同