1、乡镇体制问题的研究 1、弱化乡镇职能。在加速向工业主导社会转型的过程中，农村经济也在被分解、吸附和调整，农村的人力、人才、资金、技术等生产要素在加速向工业和城市流动，可以预见，农村经济的自身开展不会发生质的变化，农村经济在整体经济中的比重只会下降不会上升，解决农民的问题只能靠以工补农、以城带乡，我们不要对乡镇特别是广阔的农业乡镇赋予难以承受的经济开展和根底建设的重任与职乡镇体制问题的研究乡镇体制问题的研究责。因此，弱化乡镇职能，应该成为改革乡镇体制的一个根本指导思想。按照“市场能解决的，政府不干预，民间能负担的，政府不包办的原那么，合理界定乡镇政府职能，今后，乡镇的根本职能主要是三条：一是维护
2、基层政权的正常运转；二是提供根本的公共效劳，包括民政、治安、司法、共同生产事务、突发事件处置等政府职能效劳；三是在体制改革中组织和支持各类经济、社会效劳组织的开展，推动社会化效劳。这样，使乡镇成为一个只承担非专业职能的一般性政治、公益公共效劳的微型机构，这也与“小政府，大社会的行政体制调整趋向相契合，乡镇职能转变以后，减事减人减机构才有现实根底。当然，也必须看到，乡镇的职能弱化以后，乡镇的开展也会面临一些新的问题。就当前而言，主要面临农村水利建设等公益事业谁来承担的问题。从职能和能力上看，农村大中型公益建设像水利建设、交通建设等应该由国家、省、市、县分级承担，在当前市、县财政也比较困难的情况下
3、，应主要通过国家、省转移支付解决。就我市特别突出的水利建设问题，我们也可以考虑由国家出台新的政策，比方开征水利建设税等途径解决，这是最理想的方法。至于农村小型公益事业主要通过村级“一议一事筹资筹劳解决。 2、推进乡村撤并。随着乡镇职能的弱化，客观上要求对现有的乡镇村组建制进行调整配套，这也是农村税费改革以后综合配套改革的主要内容。目前全国不少地方都在开展改革试点，省内的XX县区已经根本完成了这项工作。根据外地的经验，结合我市的实际，乡村撤并宜分两个层面进行，一个层面是撤并乡镇，另一个层面是适度合村并组。关于撤并乡镇，可以考虑两个方案，方案一：并乡方案。就是根据实际对现有乡镇进行合并，扩大乡镇规
4、模，在此根底上精简机构、精简人员、转变职能，科学配置乡镇的权力运行机制和监督机制。一个根本的想法，就是将地域较小、管辖人口缺乏2万的乡镇，一律撤销合并，乡镇的参考规模确定在平均面积20230150平方公里、平均人口3万5万人以上（山区乡镇平均人口3万以上，丘陵区乡镇平均人口4万人以上，平湖区乡镇平均人口5万人以上）。撤并后，全市乡镇建制总量预计比现在减少三分之一。实施这一方案，能够在较大程度上精简机构和人员，减轻财政压力，壮大乡镇实力，并为推动小城镇开展，实施城镇化战略预留了体制空间。同时，这一设想符合国家农村综合配套改革精神，在实践中具有可行性，是我们改革乡镇体制最现实的选择方案。方案二：撤
5、乡方案。保存局部经济自主增长能力和财政实力较强的城镇，如城关镇和一局部老城镇，将其余大局部乡镇行政建制全部撤销，一律改为县级人民政府的派出机构，称乡镇办事处，办事处党政机构合一，领导交叉任职，不再设人大、政协机构。办事处的主要职能是受县级政府委托，代理局部社会事务管理职权，提供局部公共效劳。这样，可以大幅度精简机构和人员，减少行政层次，降低管理本钱，推进村民自治，符合市场经济开展方向。但是这一方案存在可预期的弊病，比方，与现行的宪法、地方组织法有抵触的地方，分流人员多，人员安置难度大、本钱高。因此，这一方案是一个立意高远的设想，是乡镇体制改革开展的取向，但马上大面积实施可能性不大，可以先选择一
6、个县试点，后推广。关于合村并组。当前，合村并组工作在全市不少地方正在开展或即将开展，合村并组以后，有利于进一步降低行政本钱，提高工作效率，这是乡镇体制改革的最重要组成局部。但是，我们也要看到，合村并组比撤并乡镇矛盾更多，难度更大。主要是：村级集体经济开展的悬殊大，并村后群众的经济利益难以平衡；民间借贷的牵涉面大，并村后债权债务矛盾更加复杂；农村家族势力、派性观念，影响并村后的工作；村组干部的重新选举和精简，影响了局部农村操纵能力较强的人的利益；村名组名的重新改变，牵涉到群众户口本、身份证的变更，增加群众的经济负担，等等。所以，合村并组，群众的积极性不一定很高。在这个情况下，必须从实际出发，不搞
7、一刀切，慎重操作，稳步推进。一是要依法实施。严格按照村民委员会组织法的规定，推进村民自治，并村方案由乡镇政府提出，经村民会议讨论同意后，报县级政府批准实施。二是要区划合理。尊重历史和现实，对地理相邻、水系相近、交通便利、规模较小的村委会，适度进行并村。三是要规模适度。为方便群众和便于管理，撤并后的村规模可以考虑：人居对径距离35公里、人口30004000人左右。四是要整体撤并。合村并组应为村组成建制整体合并，以减少资产、债务纠纷和矛盾。合村并组以后，依法选举产生新的村党组织和村委会，实行交叉任职，每个村保存村干部35人，组干部实行兼任或推选片干部。 3、精简机构人员。农村税费改革以前，乡镇干部
8、一半以上的人员和精力是收取税费，税费改革以后，特别是全面取消农业税以后，很大一局部乡镇干部无事可干，乡镇机构臃肿、人浮于事的现象更加突出，精简机构和人员尤为紧迫。精简乡镇机构和人员，可考虑分四个步骤：一是精简领导职数。这一作法，不少地方作了探索，比方，湖北咸安在乡镇体制改革中，通过精简乡镇领导职数和党政交叉兼职到达精兵简政的目的，效果较好。他们的根本路子就是实行乡镇党委、人大、政府、政协“四合一改革模式。实行“四合一改革以后，乡镇领导职数由过去的2123名，减少到913人。根据我市的情况，可以考虑所有乡镇领导实行党政交叉任职，党委书记兼任乡镇长和人大主席，副书记兼任副乡镇长，乡镇不设政协机构和
9、职数。按照乡镇人口、财政收入和面积三项综合指数划分乡镇类别，将乡镇分为一、二、三类。一类乡镇配备党政领导11人：党委书记1名，副书记7名，党委委员3名；二类乡镇配备党政领导9名：党委书记1名，副书记6名，党委委员2名；三类乡镇配备党政领导7名：党委书记1名，副书记4名，党委委员2名。二是精简乡镇内设机构和人员。按乡镇职能，乡镇机关内设六办，即党政办公室：负责乡镇党委和政府工作协调、机关日常运转；经济开展办公室：负责农村共同生产事务管理和协调；社会治安综合治理办公室：负责社会治安综合治理工作，包括司法、稳定、平安生产等；社会事务管理办公室：负责民政、社会保障效劳工作；人口和方案生育办公室：负责人
10、口和方案生育工作的组织协调；财经管理办公室：负责财政税收的综合管理和协调。每个办公室根据乡镇实际情况核定行政编制23名。三是精简乡镇站所机构和人员。将原属于乡镇管辖的七站八所分为两类，中介效劳性一类的“站、所，全部推向市场，具有一定行政职能、不能完全依靠市场解决的“站、所，进行撤并整合，整合以后，可设3个站，即农技水管站、动物防疫站、规划建设管理效劳站，林区乡镇可以考虑设立林业站，根据乡镇大小，每个站配备事业编制24名。乡镇机构人员精简后，每个乡镇财政供养人员控制在40人以下，比现有人员精简50以上。四是分流充裕人员。乡镇机构精简以后，乡镇党政领导，按组织程序任命或选举，机关站所工作人员，在现
11、有人员中实现竞争上岗、择优录用，充裕人员进行分流。分流人员区分三种情况，对行政编制人员（公务员），按国家公务员暂行条例规定，工龄到达30年以上的，鼓励提前退休；年龄较大的，比方男55岁、女50岁以上的，实行内退或歇岗；年龄和能力适宜的，下派到村级组织任职；鼓励干部辞职，自谋职业。对事业编制人员，实行一次性“买断，彻底置换身份。对临时人员全部清退。 4、调整财政体制。乡镇问题的核心是“钱的问题。解决“钱的问题，在财政体制上存在一定空间。可以从三个方面着力，第一，完善财政分成体制。按分税分享、向县乡倾斜的原那么，完善财政分成体制，在国家、省、市、县、乡财力配置比例中，财力适当向县乡两级倾斜，提XX
12、县区乡财力所占比重，这也是科学开展观的要求，是以工补农、以城带乡的要求。第二，改革财政管理体制。根据乡镇财力情况，按照确保基层政权运转和强化农村公共效劳的要求，可以实行两种管理模式：一是比较标准的分税制财政体制。主要是在经济比较兴旺、财政收入规模500万元以上、财力增长能够满足自身支出需要的乡镇实施，实行一级政府，一级财政，履行相对完善的政府职能。二是县直管乡镇的统收统支型财政体制。对经济欠兴旺、财政收入规模小于500万元的乡镇，可比照国库集中收支的管理方法，其财政收入直接上缴县国库，支出由财政统筹安排，保证乡镇政府正常运转资金需要。乡镇农田水利、道路交通等公益事业开展，由县级政府量力而行，统
13、筹考虑。第三，推行公务消费货币化改革。对乡镇公务消费，能够货币化的，一律货币化，严格核定标准，包干到人，堵塞支出漏洞。目前，xx县在乡镇对交通费、接待费、通讯费等公务消费实行货币化改革，效果很好。改革后，乡镇原那么上不再保存公车，乡镇现有车辆一律由县财政统一上收，公开拍卖，拍卖所得资金返还给原乡镇，用作消赤减债专项资金。 5、化解乡村债务。债务问题不解决，乡镇就不可能走出困境。化解乡村镇债务，总的原那么应该是，制止新债，摸清底数，分类处理，逐年消化。一是管好源头，制止新债。制止新债，是消赤减债最现实最有效的措施。制止新债，关键是要管住源头；管住源头，重点是要管住上级政府，上级政府要减少对乡镇一
14、级的行政约束。要带头转变政府职能，不该管的事坚决不管，更不能让乡镇去管，把乡镇的事减下来；决策的各项中心工作、事实工程等要有明确的资金来源渠道，专款专用，不留缺口；不切实际的达标升级和考核活动，要坚决取消；不准脱离实际向乡镇下达税费收入任务，杜绝垫税、抵税、买税等现象。同时，也要进一步加强对乡镇的管理，推行报刊征订限额、村组干部兼职、村组接待费结零等制度，严禁乡村举新债。二是摸清底数，清收债权。全面组织债权债务清理，按债权债务发生时间、形成原因、约定利率、还本付息等情况，建立台帐，划清正常债务和不良债务，核销虚假债务。按照“依靠法律、依靠政策、依靠群众的原那么，加大债权清收力度，对群众尾欠的历
15、年老税费，特别是税费改革以后发生的税费尾欠，采取“张榜公布、公开评议的方法，以村为单位组织群众评议债务人有没有归还能力，经公开评议，对确实没有归还能力的可以先挂帐，对有归还能力的依法依规限期清收。三是严格政策，分类处理。对乡镇有效债务，实施分类处理，主要通过五条途径处理：各级豁免一局部，县对乡、乡对村分级视情况豁免以前年度拖欠税费款、周转金借款，减轻乡村包袱；依法处置一局部，分清乡镇企业欠款和政府欠款，企业所欠银行贷款由企业归还，企业无力归还的按破产法及其他有关规定处理；筹资归还一局部，对乡村两级的民间借款，通过拍卖乡村集体资产和林地、草地、水面等资源归还，同时，可以考虑建立消赤减债基金，对乡镇超收分成收入由县级财政设立偿债专户，用于归还债务；政府挂帐一局部，对各种公益性建设欠款，乡村确实无力归还的，允许先挂帐，待时机成熟时予以归还；国家消化一局部，对农村教育“两基达标形成的欠帐，由国家、省财政适当补贴，对农村合作基金会再贷款，建议国家延长还款期限，豁免贷款利息，以帮助乡镇渡过难关。 乡镇体制问题的研究 第9页 共9页