1、乡镇改革关键在于转变职能 近来，我们深入到6个县（市、区）的16个乡镇调查研究，广泛接触了县（市、区）领导、乡镇干部、村组干部和党员群众。调查说明，当前乡镇改革关于在于转变职能。 职能错位：乡镇政府的为难处境 多年来社会舆论对乡镇政府和乡镇干部贬多誉少，乡镇干部出了力，做了事，但是戏不好看。究其原因，关键在于职能错位。中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法确定乡镇人大职权13条，乡镇政府职权7条；中国共产党农村基层组织工作条例规定乡镇党委职责任务6项，但乡镇干部告诉我们：“乡镇职能不是文件上写的那样。“上面千条线，下面一根针。自中央到地方安排的各项工作，大局部都要通过乡镇来
2、落实。而乡镇该管的事往往管不了、管不好。职能越位与职能缺位同时存在。越位主要表现有三： 一是办实体搞经营。目前乡镇政府政企不分、事企不分的问题并没有得到很好地解决。有的乡镇因为经费拮据，病急乱投医，赤膊上阵参与市场竞争搞创收。如XX县区某乡镇有砖厂、瓦厂等集体企业5家，专门安排2名干部协调；XX县区某乡镇投资办起加油站、超市、农资公司等实体4家，安排6名干部经营管理。有的乡镇因分流人员无出路，兴办经营实体安置人员。如XX县区某乡镇办起了3家“产调公司，安置分流人员13名，连年亏损，财政背下沉重负担。 二是引税买税。乡镇既没有收税的职能，也没有收税的资格。但事实上，收税现在成了乡镇工作的头等大事
3、。有的乡镇把税收任务分解到个人，人人都有2023000元以上的税收任务。“完不成税收任务，就回家休息。一名乡镇书记告诉我们，他60%的时间在搞钱，填补税收窟窿。因为各级核定的税收基数过高，乡镇在自有税源缺乏的情况下就“引税，说白了就是“买税。XX县区有一个乡镇核定国税基数54万元，地税基数56万元；实可收取国税15万元，地税23万元；缺口92万元，为“买税支付“税收本钱40万元。 三是跑资金跑工程。由于政府投资制度和转移支付制度不公开透明，“跑部钱进的现象还没有得到遏制。乡镇财政压力最大，自然跑得最勤。一名党委书记说：“因为还能跑到一些钱，镇上暂时还能维持下去。今年5月中旬，他到省、市跑到半个
4、月，跑进40多万元。下半年他还准备专门抽整整1个月时间跑钱。跑资金跑工程也不能说是坏事，问题是跑来的钱都用来发工资、保运转甚至买税，根本没有用来办事业。 职能缺位主要表现有四： 一是农业生产效劳。乡镇涉农效劳站所数量不少，但搞经营的多，真正效劳的少。农技站大局部时间在卖种子化肥农药，科技推广、病虫防治做得很不够；水利站大多是收钱养人，许多山塘水库年久失修。我们走访了12户农业大户，他们对乡镇事业站所的效劳很有看法。一名青年农民说：“农技站就是每年发几张资料，上面的内容他们自己也搞不懂。 二是精神文明建设。农村精神文明建设与社会开展要求还不相适应，健康向上的文化娱乐活动开展得少，播送站主要就是有
5、偿提供有线电视效劳（收取闭路电视费）。有的乡镇文化站、播送站无所事事，播送系统成了摆设。与之对应的是：“码害、“麻风盛行，宗教迷信活动猖獗。 三是根底设施建设。乡镇没有搞根底设施建设的能力，其他各级没有搞根底设施建设的动力，现在农村根底设施建设速度很慢。我们调查的乡镇当中，有的“六小工程七、八年没有开工了。村镇规划有的完全没有，有的仅仅是画在纸上，农民乱搭乱建的现象很普遍。道路建设也是个大问题。乡村公路国家还能配套局部资金，但村组之间的公路根本还没有纳入国家方案范围，有的村庄无法忍受“晴天一身灰、雨天一身泥的路况，就自发集资修路，加重了农民负担，进一步拉开了城乡差距。 四是社会治安。现在农村最
6、大的矛盾是普通群众与农村黑恶势力的矛盾。群众最恨的是黑恶势力，最怕的是黑恶势力，最无可奈何的也是黑恶势力。一名群众极其激愤地告诉我们，他曾被本地社会青年殴打、勒索。我们问他：“为什么不报案呢。他说：“报案顶多关他几天，一旦出来了，他就要搞得你倾家荡产。我们走访了一名70多岁的老党员，他说：“建国50多年来，现在是群众最没有平安感的时候。 职能错位是乡镇大局部问题的根源，如果这个问题长期得不到解决，矛盾会进一步激化，甚至要影响到党的执政根底，影响到社会主义和谐社会的构建，影响到国家的长治久安，推进机构改革刻不容缓、势在必行。 内外交困：职能错位的主要原因 尽管人民群众对乡镇干部意见大，社会舆论对
7、乡镇干部评价不高，但我们接触到的绝大局部乡镇干部品性优良，主观上，他们都愿意为群众办好事办实事。“都是土生土长的几个人，谁不想留一个好口碑。职能错位实在是“不得已而为之，是内外交困的必然结果。 外部的压力主要来自“指挥棒，即上级对下级的政绩考核体系。在现行体制下，要不要“指挥棒不是问题，要什么样的“指挥棒才是问题。现行政绩考核体制存在三点缺乏： 一是本身带有方案色彩。不该考核的考核了，该考核的又没有考核。比方现行考核体系偏重于乡镇的gdp和财政收入，其实政府的经济职能主要是优化投资环境、效劳经济开展。相反，现在对优化经济环境这个该考核的工程又考核不到位，对社会事业、公共产品考核更不到位。只听说
8、完不成财税任务要“一票否决，没听说科技推广、涉农效劳、扶贫助残不到位的要“靠边站。即便是对社会事业的考核，也往往充满方案色彩。某县搞农村合作医疗，文件明确规定由农民自愿参与，但上面定了参与率80%的指标。现在农村合作医疗管理还不标准，医院暗中提高合作医疗对象的治疗费用，农民无利可图。但上面“指挥棒所向，容不得讨价还价，乡镇就不得不做大量工作来发动农民参与。 二是常常打错对象。现在乡镇牌子响，责任大，权力小，协调难，管理体制不顺。相当一局部站所人、财、物、事权由县管，但“指挥棒打在乡镇身上。比方收税，明明设有地税、国税两个垂直管理机构，但责任在乡镇。完不成任务，“一票否决的对象是乡镇领导。税务所
9、权大于责，可以在乡镇干部千辛万苦抓财税的时候组织旅游；乡镇责大于权，有的乡镇书记大年初一不给父母拜年，先给税务所长拜年。又比方社会稳定问题，派出所、司法所以县管为主，乡镇政府只有协调权，但社会稳定工作出现问题，上面唯乡镇是问。为了协调关系，许多乡镇政府宁可自己不发工资，也要每年拨款34万元给派出所。 三是弱化了乡镇的主体意识。乡镇处在权力链条的最下端，在“指挥棒的积威之下唯有服从，否那么便会面临“一票否决的危险。当前乡镇的流行语言是：“交不出票子，就让位子；管不住生孩子，就摘帽子。由于过分强调上级意图和任务，乡镇在一定程度上失去了作为一级政府的自主权，变成了单纯完成上级任务的工作机器，无暇顾及
10、乡村的公共产品需求。一些乡镇领导告诉我们，乡镇工作有“三多：一是接受的任务指标多，“两个头（乡镇书记和乡镇长）几乎天天有会，会会有任务；二是签订的责任状多，社会稳定、方案生育、森林防火、抗洪救灾、信访工作等无所不包，一旦签下了责任状，出了问题就要追究“领导责任和“直接责任；三是接受的考核检查多，尤其是年终的时候，往往两三个部门同时抵达，乡镇干部应接不暇。“一年到头，好似都是在为上面做事，很少为自己做事。 内部的压力主要来自财政危机。乡镇财政危机是一个普遍存在的严重问题。作为一级政府，乡镇应当从自身利益中超脱出来，把公共利益作为工作目标。但当其自身存在与开展遭遇困境时，它的行为就会发生变异，从而
11、产生自利，无暇他顾。乡镇财政危机到底是什么情况呢。我们解剖了一个中等乡镇，该乡共计负债1700万元。如果能胜利完成全年税收任务，该乡每年将获得税收分成和转移支付等共计126万元，其硬性支出如下： 1、工资支出：72万元 2、运转经费：72万元 3、部门拨款：50万元 4、民政优抚：15万元 5、利息支出：20230万元 6、税收本钱：50万元 共计：359万元 在胜利完成税收任务的情况下，该乡年亏损233万元。 一名县委书记告诉我们：“一般的乡镇，每年要到外面跑20230120万元进来，好一点的乡镇也要跑80万元进来，否那么就运转不下去。至于这些钱是从哪里来的，那叫“八仙过海，各显神通。我们解
12、剖的这个乡2022年是这样来的： 1、乡镇林场收入：40万元 2、乡友会捐款：30万元 3、向外争工程争资金：50万元 4、缺乏局部对外借款、欠帐 其中乡镇林场收入每2023年才有1次，乡友会捐款不可能年年都捐，该乡领导非常担忧今年的收入问题。 财政危机迫使乡镇干部不再一心一意谋开展，而是一心一意保运转。为了弄到钱，乡镇政府采取了各种合理的与不合理的手段。有的挪用各类事业经费。有一个乡镇去年收取共同生产经费80多万元，其中60多万元被挪用来发工资。有的办经营性实体与民争利，或通过收费、罚款、经营来弥补经费缺口，不但不能提供公共效劳，反而恶化了经济开展环境。有一个乡镇经管站实有7人，乡镇财政每年
13、每人只核拨3000元人头经费，缺口很大。为了保运转，这个经管站每年向下属各村收取审计费202300元。 乡镇处在内外交困的艰难处境中，无可奈何地站在了群众的对立面，无法把错位的职能理顺过来，他们迫切需要自上而下推进机构改革，从根本上解决职能错位的问题。 正本清源：突破乡镇改革困局 抓乡镇机构改革，首先要明确一个方向：乡镇政权只能加强，不能削弱。从时代的开展要求来看，经济社会开展到越高级的阶段，政府的效劳职能越强；从我国“三农问题实际来看，加强党的执政能力、建设农村小康社会需要一个强有力的基层政府；从现阶段乡镇政府存在的主要问题来看，必须还权于乡镇，解决权责不对等的问题。当前学者提出的撤销乡镇政
14、府、弱化乡镇政府的主张是不切实际的。其次要抓住一个关键：转变职能。任何机构改革，合理核定职能是前提与根底。明确职能之后，才能定机构，定编制，实施改革。不调整职能，而以减轻财政负担实施的机构改革是“头痛医头、脚痛医脚的短期行为，注定摆脱不了“黄宗羲定律的宿命。根据此次调查的情况，结合外地改革实践，我们认为，新一轮乡镇机构改革可按以下步骤实施： 一、转变政府职能。要进一步强化政治职能，维护社会稳定，打击黑恶势力，保障人民群众的生命财产平安。要标准经济职能，注重优化经济开展环境，实行政企、事企分开，加大招商引资、开展经济的力度。要加强社会职能，抓好方案生育，开展社会事业，加强精神文明建设，配合做好社
15、会保障工作。为实现这个目标，一是要进一步完善对乡镇的考核。考核内容应当建立在乡镇政府职能职责的根底上，有什么职能就考核什么，什么职能重要就重点考核什么；要统筹考核经济增长和社会协调开展，重点关注农民收入、农民就业、农民社会保障、环境保护等民生问题。考核方式上要尽量减少“一票否决的强制性手段。“一票否决对推开工作效果很明显，但如果过多过滥就会产生“以强制应对强制的现象，直接导致工作中弄虚作假，搞形式主义。二是要在财政体制上向乡镇倾斜。要适当调整税收分成比例，增加对乡镇的转移支付，足额核拨乡镇干部的人头经费，缓解乡镇的财政危机。尤其是要坚持实事求是的原那么，合理核定乡镇税收基数，把税收征管的职责真正交给税务部门，解决财政空转、引税买税的问题。三是要合理划分事权。乡镇财力有限，不减少其事权，职能缺位的问题就难以得到解决。当务之急是要进一步明晰县乡政府在义务教育方面的责任。义务教育实行“以县为主的管理体制，“为主包括哪些内容，“为辅又包括哪些责任。进一步明晰根底设施建设的责任。但现在国家确定的根底设施建设工程要求乡镇配套资金，比方通乡公路，国家每公里投资37万元，其余靠乡镇自筹。有的乡镇连保运转都十分困难，根本拿不出钱来搞建