1、题目：关于我国地方政府债券发展相关问题的思考摘 要地方政府债券是指由地方政府代表辖区内居民向社会举债，来建设本地公用事业的借款凭证。美国次贷危机引发的国际金融危机对我国的负面影响逐步显现，面对经济严重下滑，财政收支紧张的状况，财政部通过发行国债大规模地增加政府投资。为了明确中央和地方的责任，地方政府也相应安排了配套资金，而发行地方政府债券是地方政府筹措资金比较规范的途径。地方政府财政支出比重却不断上涨，地方政府财权和事权的不协调，使地方政府陷入巨大的财政困境，因此中国各地区、各层级的地方政府大都在不同程度上举债度日或负债经营，而且所负债务的种类之多，负担之重，已超出一般人之想象。今年中国政府首
2、次由财政部代理发行了地方政府债券，并负责代办还本付息，其信用接近于国债，成为地方政府配合中央扩内需保增长目标的重要举措，也使得我国在市政债券发行的可行性与必要性方面终于迈出了关键的一步。与此同时，也暴露出我国在市政债券发展方面的很多问题。 关键词：政府信用 地方财政 地方政府债券 AbstractLocal government bond is the loan certificate by local government representatives within the jurisdiction of residents to the social debt to build the
3、local utility .U.S subprime mortgage crisis triggered by the negative impact of the international financial crisis on China is gradually revealed, faced with severe economic downtown and tense, our budget situation, the Ministry of Finance on a large scale increase in government investment through i
4、ssuing treasury bonds. In order to clear the central and local responsibility, local governments have also arranged for matching funds, and issuing local government bonds which is a fairly standard way. The proportion of local government expenditure is rising and the lack of coordination financial a
5、uthority make local governments into huge financial difficulties，and various regions of China，at all levels of local government mostly in varying degrees，debt or debt management，and its type is beyond imagination. The Chinese government this year firstly issued local government bonds by the Ministry
6、 of Finance and is responsible for agency debt service credit, it closes to the national debt and has become an important measure of maintaining the growth target, and also makes our country take a crucial step in the feasibility and necessity of municipal bond. At the same time, but also exposed ma
7、ny of the problems of our country in the development of municipal bonds.Keywords: government credit; local financial; Municipal bonds目 录摘 要1Abstract2目 录3一、文献综述3二、我国地方政府债券发展存在的主要问题5（一）法规制度不完善5（二）发债主体流动性不足6（三）缺乏高资信等级的担保机构6（四）评级市场不够规范6（五）可能引起通货膨胀7三、制约我国地方政府债券发展的主要原因7（一）制度安排上没有充分尊重市场规律7（二）地方政府的公信力不足7（三）
8、分税制不彻底8（四）相关法律法规的缺失8（五）盲目担保形成大量债务8四、我国地方政府债券发展的相关对策9（一）完善相关法律法规和制度9（二）严格认定地方政府债券的发行主体资格9（三）强化担保监管机构10（四）加强市场监管11（五）借鉴发达国家的成功经验11致 谢12参考文献：13关于我国地方政府债券发展相关问题的思考一、文献综述在国外，学者的研究对象大多为公债，关于地方政府债券，主要从地方政府发债的目的和合理性进行了研究，像公共产品理论和财政分权理论。对公共产品理论做出突出贡献的萨缪尔森等人认为，政府部门的支出分为经常性支出和资本性支出，基于收益和成本一致的基本原则，经常性支出应由税费等财政资
9、金支持，而资本性支出则应由大部分债务资金支持，由于政府对部分纯公共产品的支出和对部分准公共产品的支出，尤其是市政建设项目支出都属于资本性支出，所以政府相当一部分公共产品的支出，可以用发行公债筹集的债务资金来支持。财政分权在西方财政理论中又称财政联邦主义，其核心是地方政府有一定的自主权，以蒂布特(Tiebout)、奥茨（Oates）等人为代表。按照财政分权理论，中央和地方各级财政之间应相对独立，各级政府都应有相对独立的事权和与其事权相适应的财权，财权不仅包括税权，还应包括举债权。国家行政学院时红秀(2010)认为:“地方政府债务的急剧膨胀原因在于债务管理制度的缺失，要防范地方财政危机，必须加强问
10、责，建立完善的地方政府债务管理制度，增加债务信息的公开透明”；财政部财政科学研究所王朝才指出:“我国已经具备地方发债的两个条件:一是社会公众具备充分应债能力;二是地方政府具备足够的偿债能力，因此，当前最要紧的是对地方政府事权进行科学、明确的界定，在法律上做出相应修改，并建立债务资金运行管理制度。”为了转变政府职能，规范政府举债行为，满足地方经济发展和基础设施建设的需要，许多学者提出应赋予地方政府发行债券的权力，建立地方公债制度；而许多学者又认为，在目前上下级政府及政府间关系未理顺的时候，地方政府不应该拥有发债权。杨志勇（2009）认为，地方政府拥有发债权是必然的，地方发债的目标应定位于增强公共
11、服务能力的基础之上以促进财政政策目标的实现。魏加宁（2009）指出，发行地方政府债券作为政府融资的一种有效手段，有助于解决基础设施建设中的“代际不公平”；更加重视资金使用效益；有助于控制银行风险。刘尚希（2005）认为目前我国政府间关系没有理顺，地方政府缺乏规避债券风险的动机和能力，在风险责任约束机制建立起来以前，让地方政府发行公债，将会带来严重的后果。为应对全球经济危机，我国 2009 年由中央代发了 2000 亿元的地方政府债券，许多学者就这一热点进行了研究。彭琼（2009）认为应对经济危机而发行的地方政府债券对我国经济会产生双重影响。好处是有利于防止地方政府的债务危机，可以为地方政府创造
12、一个灵活的筹资机制；解决一些基础建设中的代际不公平现象；拉动内需，缓解当前经济下滑压力。弊端是增加中国政府的财政负担；可能强化“弱中央政府强地方政府”的格局。高东坡（2009）认为，2009 年中央代发地方政府债券有其合理性，但是地方债券市场在我国当属起步阶段，必然存在着各种风险。因此，应逐步建立并完善地方债券市场的制度建设及法律约束。赵卿（2009）认为，在保增长的关键时期，开放地方政府债券会面临巨大风险，这些风险来源于市场经济，经济体制，财政体制，行政体制，债务管理机制等，政府应在借鉴国外经验基础上，结合本国国情，建立地方政府债券的风险防范机制和相应的制度安排。卢艳阳（2009）认为在当前
13、我国制度及市场经济都还没有完善的条件下，发行地方政府债券不可避免地会出现制度设计风险、偿还风险及宏观调控风险，这就要求建立政府信用社会评价机制、地方信息披露制度，完善政府自我约束机制。二、我国地方政府债券发展存在的主要问题新中国建立以来，我国地方发债一直就是个禁区。1994 年的预算法明确规定：除法律和国务院另有规定外,地方政府不得发行地方政府债券。然而，不少专家学者呼吁给予地方政府举债权，但中央出于对地方发债失控的担心，一直以来比较谨慎，因而地方政府债券启动的步伐一直较慢。我国首次对地方政府发债制度进行尝试是在 1998 年，那时亚洲金融危机暴发，地方急需资金，中央采取了“国债转贷”的方式为
14、地方筹集资金，然而这次尝试结果并不理想，许多地方政府无法偿还债务，最后以中央兜底结束。几年后，一场由“次债”引发的金融海啸席卷全球，并对我国经济产生了深远的负面影响。在外需不足的情况下，为扩大内需，中央采取了积极的财政政策，并于 2008 年底出台了 4 万亿的经济刺激计划。按照此项计划，中央两年内提供资金 1.18 万亿，其余资金由地方配套和社会提供。据发改委预测，2009 年地方政府须提供配套资金约 6000 亿元，而地方政府自身仅能提供 3000 亿元，在严峻的经济形势面前，如果不能及时筹集到地方配套资金,将会延缓 4 万亿经济刺激计划的实施进度,从而影响“保增长”的大局。在这种情况下，
15、中央在两会上通过由财政部代发2000 亿元地方政府债券的决议，这是我国首次在全国范围内发行地方政府债券。然而,这次发行暴露出了地方政府债券的许多问题，我们逐一讨论如下：（一）法规制度不完善我国尚未建立市政债券法规制度规范，各地方政府目前的发债主要是利用旗下的政府融资平台，所遵循的法规仅仅是企业债券法，在企业债相关法规制度框架下发行“准市政债券”，未能明确地方政府对隐性和显性债务偿付支持力度的制度安排；同时未能从制度上明确城投公司的性质，部分城投公司业务范围不清，拥有一定的经营性业务及相关负债，如果该项业务产生的负债出现偿付困难，将会影响到公司及地方政府的信用。（二）发债主体流动性不足根据目前的
16、财政体系，地方政府名义下的可动用财产，有市属国有企业、公用事业单位、土地使用权出让金等等，但是这些是不能用作政府抵押的，有的已经是独立的企业法人，只有一些公用事业资产和收费项目可以用作还款来源。由于我国预算法规定地方政府不得发行地方政府债券，此次发行并没有通过法律确定下来，因此投资者对于地方政府债券能不能像国债一样能够滚动发行存在很大的不确定性，这对地方政府债券的流动性也会产生一定的影响。虽然大部分债券通过让地方政府承诺支付募投项目回购款的方式增强了债券的流动性，但由于投融资平台还存在其他负债，这些负债的偿付主要依赖于并不十分确定的地方政府财政支持，城投公司的总体流动性仍显不足。（三）缺乏高资信等级的担保机构国外市政债券市场发展过程中，专业