1、古德诺政治与行政读后感 1.古德诺的生平与著述 弗兰克j古德诺，生于1859年，卒于1939年，享年80岁。美国著名的政治学家、行政学家、法学家，教育学家，在政治学、行政学、市政学等领域都取得了较高的成就。曾获美国哥伦比亚大学法学学位，曾任哥伦比亚大学教授，主讲行政法学等课程，用了不到20年的时间，建立起自己的学术地位和声誉。他对法律、政治学和行政学均有研究，曾任美国政治学会的第一任主席。1913年至1914间曾在北京担任中国政府的政治参谋，因撰写共和君主论，鼓吹帝制而卷入中国的政治漩涡而身背骂名。1914年至1928年初任美国约翰霍布金斯大学校长，在此期间，他对该校的开展做出了杰出的奉献，使
2、该校的规模扩大，学生的人数增长了四倍之多。他于1900年出版了最具有划时代意义的名著政治与行政一书，他的行政学思想主要表达在这本书中。此外还著有比较行政法、美国行政法原理、市政府、市政问题等书。在政治与行政这本篇幅不大的行政学经典著作中，古德诺扬弃了传统的立法、行政、司法三权分立的思想，对威尔逊提出的政治与行政二分法作了进一步的阐释和发挥，他认为政治是民意的表现，亦是政策的制定，行政是民意的执行，亦是政策的执行，这种创立对以后行政学的独立研究颇有奉献。他通过对国家行政与政治、法律、政党的相互关系，行政与立法、司法的相互关系，中央和地方的关系以及行政功能与体制的关系等一列重大理论问题的考察和分析
3、，比较系统的阐述了他的行政学思想。正是政治与行政这本著名的行政学经典著作奠定了古德诺在行政学研究上 1 的重要的地位，并且产生了深远的影响。 2.政治与行政二分理论的根本内容 2.1行政官员（高级的）应该对政治官员负责并执行政治官员的意志 除此之外，低级的行政官员要保持价值中立，也就是说他们不应该有明显的政治倾向，应该能够为任何一个具有合法地位的统治者即任何一个政党组成的政府提供效劳。对于某一特定的政策，允许他们有自己的看法，身为负责制定和执行政策的政府机构的成员，他们有权力提出自己的观点说明自己的态度，但是不应该有党派色彩，应该忠实地效劳于不同党派组成的政府。 2.2行政更多的表现为一些事务
4、性、程序性和可操作性的具体事务 因此行政对于效率的追求是首要的，政府应该清楚自己能够适当的和成功的进行什么工作以及政府应该怎样用尽可能少的本钱来提高效率来完成适当的工作。 2.3政府职能分为政治职能与行政职能 从理论上以两权分立而不是三权分立对政府机构进行了整合，确立了新的分权和制衡原那么。 2.4政治与行政的协调是古德诺政治与行政二分思想的核心内容 古德诺在政治与行政一书中花了大量的笔墨着重的论述了这一思想，并不是像人们普遍认为的那样，政治与行政二者是完全别离的。古德诺认为政府结构之间的分工不可能像政府职能分工那样泾渭清楚，政治与行政二分的“二分是针对政府职能这样一个前提而存在的，而在具体的
5、行政事务上和公共事务上政治与行政是不能完全 2 别离的，二者是相互影响、相互联系的。古德诺强调政治与行政二者的分立，是为了政治与行政二者协调做铺垫的。 3.古德诺对威尔逊政治与行政二分思想的认同和开展 3.1古德诺对威尔逊政治与行政二分思想的赞同： 3.1.1行政学作为一门独立的学科研究的必要性 古德诺认为，传统的政府研究及其行政的思路是一种“由宪法开始又以宪法结束的政治学方法，这种方法由于过分地关注从政治学的视角上来看问题，抹杀了政府及其行政运行的特殊性，不可能设计出高效率的行政体制。因此，行政研究应该从政治中别离出来，建立在管理的根底上而不是政治的根底上；应当走一条独立于政治学的研究思路，
6、在实践上排除政治的干扰而建立起以效率为目标的行政体制。如果说威尔逊所强调的是行政运行技术特殊性的话，那么古德诺那么对行政的功能做出了明确的定位，即把行政定位在国家意志的执行上，这就为政治与行政二分找到了功能依据。 3.1.2主张运用比较、历史方法对行政学进行研究3.1.3政府功能分为政治功能和行政功能3.1.4政治与行政二者的对立统一关系3.1.5对人事行政思想的重视3.1.6对行政集权思想的提倡3.1.7对行政监督思想的强调 3.2古德诺对威尔逊“政治与行政二分思想的开展3.2.1对“行政范畴的界定 3 威尔逊认为。行政机关是政府最明显的局部，它是行动中的政府，它是政府的执行者，是政府的操作
7、者，是政府的最显露的方面。政治是在重大而且带普遍性事项方面的国家活动，行政那么是国家在个别和细微事项方面的活动。由此可以发现，威尔逊对行政范围的界定相对狭窄一些。 与威尔逊不同，古德诺从相对主义的角度来界定行政的内涵，认为行政作为国家意志的执行，不仅包括政府行政，还包括司法行政。古德诺还对行政中政府行政的功能作了进一步的划分，一种是准司法的功能，它存在于司法行政与政府行政之间的交界处；第二种是执行功能（执行行政），这表达了行政的主要特征执行性；第三种是统计或半科学的功能。 行政的各种功能同政治之间的关系是不一样的，其中执行的功能必须服从于政治的功能，其余的很大一局部与政治并无联系。 3.2.2
8、对行政学研究目标和任务的完善 威尔逊不仅对行政学的研究方法进行了深入的分析，而且还明确地提出了行政学的研究目标。他认为行政学研究的目标在于：“首先，政府能够适当地和成功地进行什么工作；其次，政府要弄清楚政府怎样才能够以尽可能高的效率和尽可能少的金钱、人力上的消耗来完成这些专门任务。任何一个国家的政府，在从事行政活动之前，首先要明确其职能任务是什么，任务范围有哪些，政府应该管什么，不该管什么。威尔逊在此强调的“适当，即是指凡公共事务应当由政府管理，而其它社会组织不能承担，这才表达“适当；反之，政府统 4 管包揽一切的社会事务，或应该由政府承担却不管，均为“不适当。因此威尔逊认为，行政学首先要研究
9、政府能够适当而且成功地承担什么职能任务，行政学应该以行政职能作为其研究的起点，其次是研究政府用什么样的方式、方法进行管理来提高行政效率，完成任务，这些构成了行政学各个局部的具体研究内容。 古德诺在威尔逊提出行政学研究的目标与任务的根底上，提出行政学不应该研究政治问题，不应该使用民主的或程序的标准，而应该注重对政府的行政效率、使用方法、技术标准节约本钱等科学管理方面的研究，更进一步明确了行政学的研究对象。 3.2.3对待民主与效率二者关系的态度 威尔逊指出，民主与效率是相互矛盾的一对概念，行政效率的提高会以牺牲民主为代价，反之亦然，这是行政学成为一个独立学科的原因之一。“我们的政府正如同一个身强
10、力壮的小伙子一样，其机能已经得到扩张，其身体已经长大，但同时却在动作上变得笨拙了。随着他的精力和年龄的增长，跟他所具有的生活技能相比，已经彻底不相适应，他得到了力量，但却没有学会言谈举止的方法。因此，现在我们已经面临着需要进行更加仔细的行政调整和需要具有更加丰富的行政知识的时刻。 与威尔逊的观点不同，古德诺政治与行政二分思想中渗透了当时西方社会传统和工业时代的价值诉求民主与效率。政治与行政二分既是针对当时美国流行的政党分肥制而提出的一种对策，又是针对当时资本主义经济飞速开展所引起的国家政治体制变动的一种回 5 应。实践证明它确实较好地缓和了资本主义国家在开展中产生的民主与效率冲突的矛盾。政治与
11、行政二分以民主选举、政党政治来保证和表达民主；而以政治中立、具有专业技术、职业生涯的文官保障效率，因此民主与效率便天然的统一了起来。 3.2.4政治与行政的协调方式 古德诺对威尔逊政治与行政二分思想开展的突出奉献是对政治与行政二者协调方式的提出。威尔逊虽然也成认政治与行政之间存在一定的联系，但是并没有提出具体的协调方式。古德诺在政治与行政一书中，花了很大的笔墨论述了政治与行政二者协调的必要性以及二者之间如何取得协调： 首先是政治对行政的适度控制，为了保证表达出来的国家意志得到切实有效的执行，政治对行政的控制是必要的，但是为了保证政府的民主性和行政的高效性，又不能允许这种控制超过其所需要的目的，
12、所以这种控制必须有一定的“度，掌握适度原那么；其次是行政的适度集权化，美国是联邦制的国家，地方政府（州政府）有很大的自主权，为了保障国家意志的执行，必须加强行政的适度集权化；最后是法外调节政党的作用，实现政党对高级官员的控制，标准政党的行为，使党魁对政党负责，政党对人民负责，进而到达政治与行政的协调。 4.国内研究现状与文献综述 4.1国内对对政治与行政二分的质疑 国内大局部学者对政治与行政二分的研究主要表达在对政治与行政 6 二分的批评和质疑方面，主张政治与行政是不可分的、是相互联系的。其中最具有代表意义的学者许华义在诘问与辩驳：政治行政“二分法合理性危机从三个方面来质疑政治行政二分。（1）
13、在政治与行政的概念中，用“二分法将其划分，是值得商榷的，政治与行政的外延存在着相互包含关系。在威尔逊那里，政治是“重大而且带普遍性的事项与行政中“个别和细微事项的活动二者在理论上似乎可以通过语言描述上的不同把二者区别开来，然而在实际的具体事务中根本无法划清界限。（2）民主与效率的角度。多党制竞争一方面表达民主，另一方面又会造成政府工作人员特别是政务官员的大换血，这带来的后果是难以培养有效的管理者，中断政府运作的连续性，极大地影响政府效率。（3）文官制度与价值中立的角度。威尔逊在建立政治与行政“二分法的过程中，呼吁建立一支在技术上受过严格训练的文官队伍，强调公务员文官要保持价值中立，不得参加党派
14、斗争，不得以党派偏见影响政策，然而实践中是难以做到的。从文官与政务官二者的关系上来看，由于政务官的任命和调动比较频繁，将导致政务官对具体的政务不熟悉，而文官长期从事具体的行政管理事务同样是具有“独立技术型的官员，在决策制定的过程中，可以向政务官提供或传达有利于自身利益的信息，造成二者信息的不对称，客观上造成了文官处于政策之中并且在主要的政策中活动发挥重要作用，事实上，在日常生活中，文官很可能成为政策形成的主要来源。 4.2对政治与行政二分的拓展 王路从政行二分法到行政三分制中指出，在借鉴西方国家政 7 策与执行分开的行政改革经验后，试图用“行政三分即实行决策、执行和监督相协调的设想来指导政府改
15、革，彻底打破以往各部门自定规那么、自己执行、自我监督而形成的“权力垄断格局。行政三分制是在借鉴国外行政体制改革模式上的创新之举。 5.国外研究现状与文献综述 5.1国外对政治与行政二分的批评 公共政策学派对政治与行政二分提出了批评，认为政治与行政二分原那么无视了政府对公共政策的实际影响力。在公共政策研究中，人们发现威尔逊、古德诺根据政治与行政二分原那么把政策制定与政策执行严格区分开来是不符合现实的，一方面，政府在执行公共政策方面有着很大的主动性，行政人员在执行某些较为模糊的或一般性的法律时，不仅可以使用行政裁量权，而且在政策制订过程中也常常听取行政人员的建议。在日常生活中，政府很可能成为我们政策形成的主要来源，政府最重要的活动是公共政策的制订，政府运作的过程也是公共政策的制订与评估的过程。另一方面，在政治活动中，任何表达国家意志的政治决策，也要经过一系列的信息、咨询、监督、反响等行政环节，可见，在公共政策学家们的眼中，政治与行政是相互联系的、不可分割的。 新公共管理学派认为，公共部门的行政或管理不是孤立存在的，公众、