1、公共管理的社会化 陈庆云北京大学教授 各位领导、各位专家、 各位老师： 很快乐参加城市管理和城市经营研讨会。在市场化和城市化的进程中，城市开展中的管理和规划问题确实是一个非常重要的问题。城市规划和开展中的一些问题，刚刚发言的诸位学者的认识很深刻。这些作为城市研究外行人是认识不到的。 现在，一方面大楼林立，道路越来越宽、广场越来越大，绿地越来越多，这是好的一面。但另一方面，我们也看到一些现象，如烂尾楼、拉链路、补丁桥等，在这个过程中就会发现问题。城市开展中城市建设和城市管理到底是个什么关系。很难用简单话语下结论，在中国城市开展中，重建设轻管理的观念，这值得去研究。比方说，人们对城市的建设很关注，
2、但是建设好了以后怎么进行管理，值得做理论上讨论。社会研究城市开展中的城市管理和城市建设问题，以及它们之间的相互关系，我认为很重要。 因为城市管理问题也是公共管理问题。我本人是研究公共管理和公共政策的，因此就公共管理或城市中的公共管理问题，谈自己的一点看法。 第一个问题，公共管理应当社会化。前几年开始了一个专项的研究生工程，也就是mpa，它提出了一个问题。在20世纪80年代中期，中国恢复行政学、政治学和法学的时候，当时“publicadministration这个词应该如何译，就是行政管理和行政学怎么翻译、怎么定位，是有争议的。由于方方面面原因，最后确定译成“行政管理。所以我们有中国行政管理学会
3、，行政管理杂志等等。总体上讲，多数翻译成“行政管理，少数译成“公共行政。但是90年代中后期，实施map工程以后，同样一个英文单词怎么翻译，按照以前的翻译，应当翻译“行政管理硕士，或者说“公共行政硕士。专家学者讨论认为，针对国际行政学的开展，结合中国的实情，不再翻译成“行政管理硕士，而翻译成“公共管理硕士，因此，“公共管理这个词在最近几年成了比较热门的词，很多问题应运而生。 从实践来看，过去讲行政管理的时候，我们是把立足点放在政府管理，我们过去的强调的是政府管理的理念。今天翻译成公共管理，不仅是理念的变化，从政府管理转向公共管理，有很多问题值得人们进一步思考，比方公共管理社会化的问题。为什么我们
4、北京大学成立政府管理学院，而其它不少院校成立公共管理学院。所谓政府管理就是研究政府如何对社会公共事务的管理，包括自身的管理。政府管理、公共管理，还有城市管理，三者之间是什么关系呢。 在政府管理的理念下，有一个重要的想法长时间困扰我们，有意识形态上的影响，有体制上的影响，也有文化的影响。人们总以为，社会的公共事务只有政府才能管理；也只有政府才能管理好。所以，我们的公共事务，一出问题就找政府。政府领导者也认为，社会的公共事务出问题找政府，是很自然的事情。现在，这个理念已经发生了变化，要从政府管理向公共管理跨越。社会的公共事务当然需要政府，政府是主导和核心的。但是管理社会的公共事务，政府并不是的唯一
5、的主体，而是在政府支持或帮助下，由多个主体参与公共事务管理，比方非政府或非赢利组织参与管理。换句话说，社会公共事务出了问题，需要解决的时候，政府当然要组织，但是政府并不是唯一的主体，还需要其它的非政府或非赢利组织参加，这些组织和政府形成一个社会公共管理体系。西方最近行政改革的经验，比方“新公共管理运动、“重塑政府运动等等，给我们提供一个很重要的启示，就是公共管理的社会化问题。很多问题需要政府来做，但并不是城市所有的问题都需要政府来做。邓小平同志在接见外国记者时候说过，在高度集中的方案体制下，我们的政府做了许多不该管、管不好、管不了的事情。就是说在高度集中的方案体制下，很多事情政府本来是不该管的
6、，应该是老百姓管的、是企业管的、是民众管的、是社会管的，结果政府拿在手上。有些事情政府管不了，也管不好，因为政府手上没有资源。如果说把这些问题给民众和企业管，让社会自己去解决，就会更好。 国外的实践，包括我们这几年的改革开放的实践很好的说明，社会公共事务需要政府，但更需要全社会的共同支持。公共管理应该社会化，城市管理是公共管理的问题，同样要走社会化的道路。 第二个问题，应当渐进地实现公共管理社会化。公共管理社会化是不是象我们现在有些学者的观点，把应该下放的权力立即交给社会，让民众去做了，政府不管了。这个不行。大家必须充分地认识到，中国目前的体制是从高度集中方案经济向市场经济转轨过程中，我们要逐
7、步把这些权力还给社会、民众或企业，但不能一下子这样做。在西方可以，因为体制和经济状况许可。但是中国在经济转型中，因此不行。中国社会的非政府非赢利组织并不完全具备自主性与公益性，公共管理社会化的土壤在中国还没有完全形成，还不具备成熟的条件，在这种情况下，不能太快了。下放的太快和不当，就会形成权力真空。这个时候，某些社会上有政治资源和经济资源的人，甚至黑社会组织，就会利用这个真空把手伸进去，就会造成不堪设想的后果。 我们应当渐进地实现公共管理社会化。我们应当大量地培养这些人才。北京城市学院在为城市公共管理社会化培养人才方面应当承担更多的工作，做出更大奉献，包括培养非赢利组织人员。假设干年以后肯定需
8、要大量这方面的人。今天讨论这个问题很有意义。 城市管理中的行政领导行为 李成言北京大学教授 各位专家、各位领导： 我想换一个视角来分析城市的管理和开展问题。 城市管理当中的行政领导行为，现在讲学习四中全会精神，就是从执政能力这个角度，来研究城市管理问题。 城市的开展是标志着一个社会开展水平。最古老的政治文明的开展，就是从最古老的城邦建立开始的。在现代社会里，城市开展，引起了人们的极大地关注，因为城市是社会进步的龙头。城市是人类所向往居住的地方，因为城市是政治、经济、文化的中心，因此，就凸现出一个问题，城市的管理和城市的开展问题。从城市管理和城市开展问题来看，最核心的还是城市的竞争力问题。那么过
9、去人们更多地对国家层面竞争力和个人竞争力进行研究，而城市竞争力作为话题，还是最近几年才被社会群众和及其学者们关注。在现时政府公共管理和城市区域规划当中，也出现了很多由于竞争力问题认识错误而产生一系列城市公共的问题。所以我们说，处在一个纵观层面上的城市竞争力，便随着城市不断地开展，尤其随着市场经济的开展，不断深入而凸现出来。城市现代竞争力到底是什么呢。就我们国家现有的体制来看，城市开展的竞争力，重要的就是领导者的竞争力，也就是行政领导者的领导力、执政能力的问题。我们的领导不可防止地处在城市开展的风口浪尖上，处在决策说了算这样一个位置上，城市开展的竞争，重要的是领导力的竞争，领导执政能力的竞争。在
10、过去二十年多年改革开放以及城市开展当中，城市的领导者确实为城市的开展付出了艰辛的努力，也取得了可喜的成就。他们虽然不是城市管理的专家，但是他们不断地去学习管理城市，尤其是在进入市场经济开展之后，他们像过去，比方像1949年，从农村进入城市一样，他们不懂城市，但照样地大胆地接收城市，大胆地学习管理，最后还是把城市开展起来。学会管理城市确实是每一个城市领导者的新的任务，尤其是在方案经济向市场经济转变这样一个过渡时期，管理城市、开展城市，确实是一个很锋利很突出的问题。我们的领导者确实在这个领域做出了非常重要奉献。他们在规划城市，协调各种利益关系，整合城市资源、缩小城乡差异，创造城市开展环境等等方面，
11、做出不可磨灭的奉献。 以上所说的意义在于，不能轻视领导者的作用。不能轻看他们在城市开展历史过程中所起的这样决定性的意义。城市开展了，资源丰富了，对领导城市的权力不可防止地产生了巨大的诱惑和腐蚀，加上我们的体制高度集中，也不可防止地会出现城市开展当中很多误区，以至于领导城市开展的权力出现腐败。 误区之一，城市规划一把手说了算。 城市规划是技术含量极高的行为过程。行政首脑是不应随便说了算的，应该是有各个方面的专家组成的规划委员会说了算。有的甚至还要靠专家们在开会的时候，用投票的方式来决定某个工程建设、某个规划的制定，绝不能靠一把手拍后脑勺决定这个规划问题。而我们以往的城市开展历史，存在着这样或那样
12、的一些现象，都反映了我们的一些领导拍后脑勺来做决策的。这种误区人们经常会在我们的生活中感受到。有一些地方的建设突然就冒出来，但绝对不符合常理，更别讲符合科学了。 这个情况还可以举些例子来说明。一个人的一句话，就可以把一个重大的规划工程搞起来。一个人的一句话，就可以把一段很古老的城墙都拆掉。这样的事件，在我们的历史当中屡屡发生。这种行为显然不符合我们今天所说的科学开展观的，不符合城市科学开展要求。比方说交通问题，我们亲身感受到交通开展问题，我们自己身受其害。冷静地去思考一下，为什么会出现这种情况呢。我们都可以有一些自己的考虑。XX省的交通决不像前任书记所讲的那样：北京绝不建高架路。我觉得作为一个
13、大的都市，尤其上千万的都市，要开展成为国际的大都市，而且不可防止现在已经是国际大都市的情况下，不搞高架路是没有出路的。今后的交通要么上天，要么入地。如果不从这里找到空间，永远不可能开展自己现代化交通的。只靠平面开展，只靠这条路又宽又好的思路去完成，绝不可能改变XX省的交通。大家想一想，中关村大街建立起来，很宽很漂亮，但是没过两年拥堵不堪。叫人在路上不是欣赏风景，而是心里堵得慌，这难道是城市开展的科学规划吗。很多城市的建设设施，只用两年就落后了。道路也好，设施也好，确实存在这个问题。这不是一个很严峻的现象吗，为什么会出现这种现象呢。显然就是领导一拍板就这么干，没有专家去论证。我在日本的时候，我听
14、到日本都政府的官员对我讲：我们轻易不敢动议城市的城市建设，为什么呢。他说，动议城市的建设就要组织专家论证。专家论证最重要的一个标准是，道路建设、桥梁建设，在规划上必须50年有效。如果不能50年有效，根本不让你提出来。就这样一个严格的法律标准。所以我赞成段主任提出来的建议，要依法治理城市管理问题，而不是靠个人的行为来完成，很多误区都出在这里。我们这个体制就造成这么一种现象，这里面有巨大的物质诱惑。一个工程批下来，几千万甚至上亿的投入，没有诱惑吗。事实已经证明了这一点，应当引起我们高度重视，应该提醒我们的决策部门，一定要尊重专家的意见。 误区之二，就是城市建设中的形象工程建设。 城市管理中的行政领
15、导行为这是城市建设非常明显的一个问题，大家都能感受到。形象是城市开展的一个重要的要素。建设城市和规划城市必须要考虑要形象问题。但这是一个城市的整体形象，是一个长远意义的美学形象问题，而不是一个领导者个人的政绩标志性的形象。媒体已经曝光很多形象工程，XX省以外的曝光比较多，真正曝光北京的并不多，北京照样有。北京有一些标志性的建设，大家一提到，就知道就是这是谁谁的模式。这就是不符合科学规划的建设要求。XX省以外，大家看到了很多形象标志。比方西北要建一个比天安门广场还要大的休闲绿地。结果没想到水没有，水的浇灌每天付出上千元的代价，甚至上万的代价。有一些绿地就种庄稼了。而且离百姓很远，百姓要走两公里的
16、路才能来逛一逛休闲地，确实很荒唐。但是大家都知道这是一个形象工程，是谁建的，投入多少钱。比方说安徽阜阳的形象工程，建了个机场，没有飞机往那降落；然后又搞了大的商业中心，现在也萧条地一钱不值，因为它周边不具备开展这个经济的拉力。领导就是有这样的胆子，因为我们的体制告诉他可以这样去做，没有人去监控他。 XX省的开展已经走上了比较好的状态。现在还没有外地出现的那种情况。但也要提醒，也要注意这样一些问题。 所以城市的开展，不管怎么样，还是应该谈科学。要由专家来负责。误区之三，误以为城市经济的gdp上去了，城市就开展了。 城市经济的开展对城市建设自然会有它的推动作用。但是，按照先开展后治理的思路，gdp是上去了，环境的破坏也非常地严重。治理环境要付出比增