1、当前县级政府依法行政工作中存在的问题与对策 依法治国已经成为党领导人民治理国家的根本方略，而依法行政是依法治国的重要组成局部，我国当前依法行政中存在着假设干亟待解决的问题，对这些问题的研究以及寻求解决这些问题的对策是当前学术界和实践工作者面临的共同课题。本文力图通过对我国依法行政中存在的问题从理论与实践的视角进行分析和研究，提出了几项对策。 众所周知，实现法治国家是我们当前的目标，依法行政是依法治国的关键，然而，依法行政的实现不是一蹴而就的。为了贯彻落实依法治国根本方略和党的十六大、十六届三中全会精神，坚持执政为民，全面推进依法行政，建设法治政府，2022年3月22日，国务院公布了全面推进依法
2、行政实施纲要，纲要以邓小平理论和“三个代表重要思想为指导，确立了建设法治政府的目标，明确了今后十年全面推进依法行政的指导思想和具体目标、根本原那么和要求以及主要任务和措施，对进一步推进我国社会主义政治文明建设具有重大意义。然而要使我国真正走向法治，实现依法行政，就要充分重视目前我国依法行政理论与实践中存在的问题。本文拟就当前我国依法行政中存在的某些突出问题进行分析，并对此做些探索性思考。 一、依法行政的内涵 什么是依法行政。概括起来讲，依法行政是指行政机关根据法律法规的规定取得、行使行政权力，并对行政行为的后果承担相应的责任。在现代社会，依法行政之“法不仅包括法律标准，还包括法律的一般原那么、
3、法律精神和法律目的。依法行政最早是由资产阶级提出并在资产阶级国家付诸实践的。由于各国的社会历史条件和法治传统的区别，各国在称谓上1 有所差异，英国称为“法治或“依法行政，美国将依法行政包含在“法治原那么之内。 依法行政的内容在各国也存在较大差异。英国的依法行政包括越权无效原那么和自然公正原那么。前者是指实体上越权的行为一律无效，但程序上的越权行为其效力不能一概而论，应对照具体成文法规定。后者是指任何政府或个人在行使权力可能使别人受不利影响时，必须听取对方的意见，每个人都有为自己辩护和防卫的权利，也可以防止偏私，“不能自己做自己的法官。美国的依法行政的根本内容包括根本权利原那么和正当程序原那么。
4、根本权利原那么是指政府和个人都必须服从法律，但这种法律必须旨在保护而不是摧残人类固有的根本权利。正当权力原那么是指法律的实施必须通过正当的法律程序进行。 在我国，依法行政是历史开展到一定阶段的产物。我国在20世纪80年末提出依法行政的原那么决不是偶然的，这是政治经济开展的结果。依法行政作为一种治理国家的方式，是政府运作方式的伟大变革。中国共产党十五大文件及其他有关文件明确提出了“依法行政的概念，在党的十五大报告中郑重提出：“一切政府机关都必须依法行政，党的十六大把开展社会主义民主政治，建设社会主义政治文明，作为全面建设小康社会的重要目标之一，并明确提出“加强对执法活动的监督，推进依法行政。在我
5、国社会主义初级阶段，依法行政就是各级行政机关及其工作人员必须依据宪法和法律赋予的职责权限，在法律规定的职权范围内对国家的政治、经济、文化、教育、科学等各项社会事务，依法进行有效管理。法律是行政机关据以活动和人们对该活动进行评判的标准，而法律必须是人民2 通过人民代表大会制定的，行政机关必须本着宪法、法律和现行政策的精神，勤政、廉政，为人民多办实事，为建设有中国特色社会主义充分发挥行政机关的职能作用，做到既不失职，又不越权，更不能非法侵犯公民的合法权益。 二、我国依法行政中存在的问题 在我国法治已经不是一个“要不要实现的问题了，而应是强调如何实现的问题。20世纪80年代以来，我国依法行政从总体上
6、来看取得了巨大的成绩和进步，在肯定成绩的同时，我们也必须清醒的看到目前中国社会正处于一个从人治走向法治的转折点，依法行政也还是处于起步阶段，行政的法治化还面临十分艰巨的任务，就现实情况而言，无论在立法层面上、执行层面上，还是在人们的思想观念上都存在不少问题，都需要进一步的改进、提高、创新。 （一）立法层面上的问题 第一，现行行政立法中立法无序、缺位以及所立之法缺陷较大。从总体上来说，我国的行政法规和政府规章是比较完备的，但是由于我国行政立法的指导思想不够明确，立法的价值取向有偏差，行政立法偏向于行政权，把立法当作谋求有效管理的手段，行政机关所立之法规，有的相互矛盾、相互冲突、相互重叠，甚至出现
7、了行政机关超越自己的立法权限进行立法的现象，造成我国行政立法中政府管理公民的法过多，而监督政府权力的法过少，容易造成少数行政执法人员毫无顾及的行使行政权，促使行政权力的滥用。如行政许可法实施之前，各种各样的行政许可散见于3 相关的法律、法规、规章中，一些地方，甚至乡镇都立出各种名目的“行政许可，设定行政许可的事项不标准，一讲行政管理就是行政审批。 第二，行政立法质量不高，稳定性和可操作性差。行政立法行为不标准，授权主体和对象、授权法名称和效力混乱不清，法律、法规、规章之间缺乏协调统一，使行政执法难以适从。有些规定过于原那么、过于粗糙，缺乏可操作性，不能解决实际问题。如环保局提出大气污染防治法第
8、17条的立法空间过大，国务院又没有相应的实施细那么，执法难度较大。这种片面追求立法数量的做法，外表上似乎成绩可观，实那么乃立法之大忌。第三，行政立法的民主化、科学化、标准化程度不高。行政立法缺乏民主性和公开性，没有很好的建立立法民主的参与机制，没有在法律出台之前走草案公布、广泛征询意见和听取意见等一系列民主程序，行政立法标准不能够及时、准确、经济地为公众所了解，没有真正做到公开、公平、公正、便民、高效、诚信。 第四，行政立法中存在“部门利益倾向。某些行政部门利用其掌握的国家立法资源，在协助国家制定有关法规草案时，在法规中不适当地强调本部门的权力和利益，力图通过立法来维护、稳固和扩大本部门的各种
9、职权。同时尽可能地减轻和弱化本部门应当承担的责任和义务，概括起来就是权力部门化、部门利益化、利益法规化。这不仅破坏了社会主义法制的统一，使得所立之法与社会主义法治之“良法要求相背离，而且损伤人民对建立“法治政府的信心，最终变为侵犯人民利益的手段。 （二）执行层面上的问题 第一，行政执法体制不顺，职权交叉、职责不明、职能分散、越权行政。江泽民同志在党的十五大报告中指出：“机构庞大，人员臃肿，政企不分，官僚主义严重，直接阻碍改革的深入和经济的开展，影响党和群众的关系，这段话切中时弊，抓住了传统的行政管理体制存在的突出问题。我国正处于经济体制转轨时期，体制还很不完善。（1）一套人马两块牌子，政事不分
10、、政企不分现象还存在。如城市建设部门既管理城市建设，又自己搞城市建设，并进行自我质量监督。（2）职权划分存在不合理现象。如社会噪声依据现行法律规定应由公安机关处理，但是公安机关由于管辖的事务繁多，有许多涉及社会治安重要问题需要处理，对尚未构成威胁社会平安的社会噪声无暇控制，群众投诉到环保局，环保局却因为缺少法律授权而无法管理。（3）行政机关的设臵、职能配臵不科学，多头管理，责任不清。如在省一级区域，负责食品平安的部门有工商部门、质监部门、卫生部门、农业部门、林业部门等。各地最近相继成立了食品药品监督管理局，是各级政府专门从事食品平安的“抓手组织协调和依法对重大食品平安调查处理。细细算来有近20
11、23个部门可以管理食品平安，因此，一些执法部门画地为牢的做法得到了默许，以为可以简化执法，有利于监管，但事实证明，这是一个隐患重重的选择，长此以往势必会损害政府机关在人民群众心中的威望。 第二，行政执法队伍整体素质不高，对严格执法带来不利影响。局部执法人员法律意识淡薄，在观念和习惯上依然深深地打着“人治、“权大于一切的烙印，这些旧意识、旧观念成了一些行政执法人员滥用职权的思想渊源。少数行政执法人员没有经过严格的岗位培训，不熟悉机关的法律法规，对本职工作一知半解，缺乏责任心，在执法中常常出现错裁错5 判的现象，有的执法人员政治素质较差，个人主义、拜金主义思想泛滥，出现了执法不公甚至徇私枉法、贪赃
12、枉法等问题。 （三）思想观念层面上的问题 第一，人治观念。一些地方的少数领导干部由于受封建特权思想和方案经济思维方式的影响，长官意志比较严重，依法行政的自觉性还不高，甚至还存在“权大于法、权重于法的错误观念，从而无视法律的规定，处理或解决问题往往无视法律的严肃性，以言代法、以权压法，滥用职权。如在征用土地的问题上，臵法律、法规于不顾，随便批条子，动辄开口子，结果出现了乱占滥用土地现象，破坏法律的严肃性、权威性。更有习惯于按个人的意志行事，无视依照法律规定行使权力。行使行政权力的主要特点是命令和服从，无论这些行政行为是否合法，都按个人的意志去执行，如某一行政执法部门依据已过时的红头文件进行处分，
13、当事人不服提出行政诉讼，结果执法机关败诉，给国家造成了损失。 第二，法律工具主义观念。“传统的法律治民不治官的观念仍在现行法律标准中有所表达，扭曲了法律的公正性，将法律视为一种人治的工具。如在执法实践中，一些行政执法部门对凡能带来部门利益的条款都能积极地宣传、积极地执行，反之就消极，执行缓慢或根本不执行，这种以自己利益决定对法律法规的实惠主义态度，严重破坏了执法机关公正、廉明的形象，使依法治国方略难以落到实处，甚至在一定程度上受到扭曲。 （四）国经济、民事和刑事等方面的法制建设仍比较落后 第一，立法上重实体轻程序，重事后程序轻事前、事中程序。我国行政立法多只注重解决行政前的实体问题，如行政机关
14、的权限、职责，行政相对人的权利、义务，行政行为的条件、标准等；而无视对相应程序上的标准，如对行政的方式、步骤、时限，行政机关的程序义务，行政相对人的程序权利等，在有关立法中很少规定。在现有行政程序标准中，多只是涉及监督和救济，如行政监察、行政复议、行政诉讼、国家赔偿等；而很少规定事前、事中的程序，如行政公开、事前听取相对人意见、向相对人说明理由、作出行政行为过程中举行听证等。 第二，程序概念意识淡薄。不少人认为依法行政只是依照实体法办事，甚至片面认为行政执法只是依照法定职权，对法定程序无关紧要；违反法定职权才是违法，违反法定程序不算违法。这些问题严重地影响依法行政，阻碍国家法治进程。造成有法难
15、依，有法不依。党的十一届三中全会以来，我国制定了不少法律。可以说，一个以宪法为核心的社会主义法律体系框架已根本形成，在社会政治、经济、文化和其他领域已根本做到了有法可依。但我国的法律执行得不是很好，人民群众对一些地区和部门存在的有法不依，执法不严、违法不究的现象反映强烈，不依法行政的现象普遍存在。其原因之一就是不重视行政程序法，可操作性差。以至有法难依，有法不依，法律虚臵。有碍公民行使正当权利。依法行政不仅是对行政机关的要求，也是对公民的要求。然而程序标准的不完善使得公民在行使权利时受到不同程度的限制；对行政机关答复时间没明确规定，使公民不知何时实现其权利；对办理条件不作界定，使公民不知怎样实
16、现其权利。由此可见，公民只有在实体上和程序上的权利才是全面的，才能更好依法行政。影响对行政行为的有效监督，难以实现法律正义。依法行政是法律正义、社会正义的表现，由于在行政管理活动中行政机关是管理者，相对一7 方是被管理者，行政机关这种法定地位具有我命令你服从的特权性质。在这种强弱不平衡的情况下，保护的重点只能是公民个人，这是正义观念的起码要求。 三、解决依法行政中存在问题的对策 当前，全面推进依法行政已经提上了党和国家重要的议事日程。依法行政中现实存在的问题不仅严重损害法律的严肃性和权威性，而且阻碍了改革开放和社会主义市场经济体制的建立和开展，长此下去将会使改革开放的成果付诸东流，这是一个普遍性的严重问题。要忠实实践“