1、关于林业产权制度改革的调查与研究 孙彪 近几年，随着社会主义市场经济的不断深入，党中央、国务院和省政府制定了鼓励非公有制林业开展的假设干政策，促进了我市集体林产权制度的改革。一些地区取得了显著成效，积累了好的经验和做法。 一、集体林产权制度改革现状 1998年以来，尤其是在中共中央、国务院关于加快林业开展的决定及省政府关于加快开展商品林和非公有制林业的通知下发以后，我市集体林产权和经营方式发生了重大变革。商品林建设的多元化投入、多形式经营、多层次开展的形势已见雏形。至2022年底，全市集体林林地使用权、林木所有权和经营权已经明晰到户的面积为340.98万亩，占全市集体林业用地总面积665.96
2、万亩的51.2%，并有不断扩大的趋势。其中，近几年通过改革分权到户的集体林面积为268.58万亩，具体是：管护承包面积96.1万亩，经营承包面积72.76万亩，招标、拍卖、协商出让面积99.72万亩；1983年林业三定工作中分包到户的自留山和责任山面积72.4万亩。 二、集体林产权制度改革的总体评价 集体林产权制度改革，解决的是制约林业快速开展的生产关系问题，改革后的利与弊，是显而易见的。 （一）集体林产权制度改革的突出成效 通过改革，将山林所有权明晰到户，调动了林权所有者投资营造林和保护森林资源的积极性，推动了林业开展。 1、改革充分调动了社会各界投资营林生产的积极性 过去山林归集体所有，在
3、村民谁都有谁都没有的情况下，营林生产与群众利益结合不紧密，造林靠政府发动，村民那么是出工不出力，致使造林成活率、保存率普遍偏低，年年造林不见林，林地资源利用率、收益率极低。通过林权改革，将集体林地使用权、林木所有权和经营权明晰到户，建立起合法稳定的承包、租赁关系，增强了村民及社会各界投资林业生产的信心。 在造林绿化方面，我市近三年来完成造林96.27万亩中，非公有制投资造林就达45.8万亩，占全市完成造林面积的47.6%。仅2022年度，我市非公有制造林就达20235户，完成造林面积27.28万亩，占我市年度造林面积的88%，超百亩的有141户，超500亩的有5户，超千亩的有2户。XX县区林业
4、局职工韩庆华，通过林地承包方式在朝阳、大兴乡承包宜林荒沟120230亩，投资155万元，营造新品种杨树80万株，现平均胸径已达12cm；XX县区造林大户刘德信，在完成自有自留山、责任山造林的根底上，于1998年起，又通过承包或转包的方式承包林地550亩，营造杨树2023万株，目前平均胸径已达18cm，价值500万元以上。宽松的林业政策，调动了群众造林的积极性，造林大户的涌现又带动了周边的群众。通过林权改革，非公有制造林已逐步成为造林的主体。 2、林业产业长足开展，地方经济又增新亮点 首先，非公有制造林进程的加快，为苗木花卉业带来了新的开展机遇。我市以靠山乡为核心的苗木花卉基地面积已增至9.5万
5、亩，年产商品苗3.7亿株，人均增加收入2200元，占人均收入的60%。其次是逐年递增的森林资源为木材精深加工业提供了原材料保障。继香港独资浩远木业落户铁岭后，沈阳文成木业也看准铁岭的原材料优势，来铁岭落户。目前，全市650家木材经营加工企业，年产值达3.5亿立方米。三是闲弃的经济林资源再现生机，为铁岭创造出了独特的经济开展优势。自明清以来，铁岭榛子一直被视为榛子中的精品，但由于过去体制上的制约，野生榛林呈弃管状态。通过承包、拍卖改革，社会各界有识之士看准了野生榛林开发的潜力和经济优势，积极通过承包经营等方式投资野生榛林复垦，使野生榛林再度发挥了创造新的经济增长点的优势。我市榛林垦复目前已到达1
6、8.7万亩，年产成品榛子280万公斤，并已成功地申报了榛子原产地保护标识，铁岭榛子被列入国家原产地保护，创出了春园、铁榛等名牌榛子产品。XX县区榛园垦复大户佟宝华，承包榛林0.7万亩，年产榛2万公斤，年收益到达50万元。四是林业立体开发成效显著，林地利用率明显提高。山林处处有黄金，沟塘处处都是宝。沟塘养林蛙，林下育山参在我市已蔚然成风。我市人工、半人工养殖林蛙户已达500多户，开发林蛙养殖沟120230条，林蛙储量达1.9亿只，年产商品蛙202300万只；我市以XX县区黄旗寨乡和XX县区白旗寨乡为代表的林下参开发面积猛增，目前已开发林下参、细辛3万亩，香菇、木耳等食用菌1万亩，刺龙芽，大叶芹等
7、山野菜12万亩，年产值6600万元。 3、林业两滥案件明显减少，森林资源管理得到加强 山林改革实现了产权明晰，权责清楚，山林权属和群众利益紧密结合，保护森林资源的平安已经成为群众的自觉行动。森林资产成为公民的自有财产。目前，我市但凡已经开展林权改革、分包到户的森林资源，都形成了山山有人管，林林有人护，人人都是护林员的可喜局面。盗砍滥伐林木、滥征乱占林地案件明显减少，幼林地内砍柴、放牧现象也有所收敛。 4、科技兴林有了新进展，林分质量得到明显提高 通过二次渐伐、林下更新红松等耐荫树种，尤其对于油松等天然更新效果较好的树种，通过二次渐伐实现天然更新更是理想的经营模式，这样不仅不影响林地的经济产出，
8、而且还可以缩短林业的生产周期，对实现森林资源面积、蓄积的双增长起到积极作用。但多年来，这种经营方式始终得不到广泛推广，集体林经营单位从少投入多产出的目的出发，一直看中剔光头的皆伐方式，原因就是产权不明晰，林木资产与群众利益结合不紧密。通过改革，密切了群众与森林资源资产的关系，林权所有者从真正意义上将森林资源当作自己的长远利益来谋划，不仅在营林采伐中杜绝了拔大毛现象，而且二次渐伐、冠下更新的有利于森林资源长期利用的经营模式也得到推广。 （二）存在的问题 我市的集体林权制度改革虽然取得了一定成绩，但客观地讲，也存在许多不容乐观的问题。 1、个别地区存在无序转让、假招标的现象，低价出售集体山林，造成
9、集体资产的流失。 2、个别地方未经村民代表大会集体讨论，少数人将山林低价出售；还有个别村民委员会未经小组同意，擅自将小组的山林转让出售，导致村民不满。 3、个别地区转让没有经过评估，程序不标准。 4、林木采伐制度不配套，林权所有者收益权落不实，导致个别地方对林权制度改革不感兴趣。 5、个别村民存在短期行为，急功近利，重眼前轻长远。 三、总结经验，推陈出新，坚决集体林产权制度改革的正确开展方向 林权制度是林业建设与开展的核心和根底。推进集体林权制度改革，建立归属清晰、权责明确、流转标准、保护严格的现代林业产权制度，是林权所有者和经营者的内在要求，是林业开展的制度保障，对加快全市林业开展具有重要的
10、战略意义。 我市土地利用现状是四山一水四分田，一分道路和庄园，林地与耕地面积持平。但对国民经济奉献率，林业产值缺乏农业的十分之一，其原由就是林业所有制关系成为制约林业快速开展的关键因素。为消除制约林业开展的瓶颈，加快集体林产权制度改革势在必行。 （一）推进集体林产权制度改革条件业已成熟 国家、省政府为全面开展集体林产权提供了政策上的保障。农村土地承包法明确规定，国家实行农村土地承包经营制度，林地是土地的重要组成局部，要通过承包、拍卖等方式赋予农民长期而有保障的土地使用权，要对两权合一、统一经营的林业产权制度实施改革为承包经营制度。中共中央、国务院关于加快林业开展的决定明确指出，对目前仍由集体统
11、一经营管理的山林，要区别对待，积极探索有效的经营形式，将产权逐步明晰到个人。今年初省政府关于深化经济体制改革的实施意见（辽政发（2023）13号）对深化集体林产权制度改革也提出明确要求。最近省政府又下发了关于深化集体林产权制度改革的意见。 省内、外及我市既往的集体林产权制度改革实践证明。一是集体林产权制度改革有较好的群众根底，群众热情高。二是改革后尽管个别地区由于操作不当而出现了不利于林业快速开展的问题，但如果考虑细致、组织周密、阳光操作，对盘活林业资产、加快林业开展的效果是十清楚显的。三是福建、江西两省和我省的XX市开展的集体林产权制度改革已经说明，通过改革，明晰林业产权关系，落实经营权、处
12、置权和收益权，解放了林业生产力，调动了群众营林生产积极性，不仅林业对国民经济奉献率明显提升，而且也加快了森林资源的快速增长，生态环境明显改善。 综上所述，加快集体林产权制度改革已经成为快速推进林业开展的必由之路。 （二）周密安排，将集体林产权制度改革切实抓出成效 1、将集体林产权制度改革纳入市委、市政府的重要议事日程 集体林产权制度改革是一项事关千家万户利益的大事，社会牵扯面广、利益关系复杂、工作难度大。为保证此项工作保持正确的开展方向，我们将积极争取市委、市政府对此项工作的支持和重视，建立起以市委牵头、市政府操作、各部门参与的领导机制，以切实加强对改革工作的组织领导。建立奖惩并重的责任监督机
13、制，由各级纪检、监察和林业部门组成巡回监督组，随时掌握林权改革的动态。各级党委、政府要正确面对和处理好改革中的两大关系，第一，正确处理好森林资源的保护与利用的关系。要从切实保护好资源和环境，充分发挥我省森林资源优势和生态优势的实际出发，以这次林改为契机，继续搞好森林分类经营管理。一是严格保护公益林，更好地满足人们对生态环境的需求。公益林承担着维护生态的重要功能，在林业产权制度改革后，公益林的保护只能加强，不能削弱，更不允许遭到破坏。二是放活商品林，加快林业产业开展。要完善林木采伐管理政策。今后对于自留山的林木、定向培育的工业原料用材林、速生丰产林、新造商品林的采伐，在执行国家相关政策和标准的同
14、时，要给林木所有者更多的自主权。第二，正确处理好改革与稳定的关系。集体林产权制度改革直接关系到广阔林农的切身利益，总体上有利于社会稳定。始终注意处理好改革、开展和稳定三者的关系，坚持把稳定放在第一位，本着先易后难的原那么，妥善处理好历史遗留问题，认真处理好山林纠纷，严格执行改革方案，充分尊重多数群众的意愿。对借改革之名，进行乱砍滥伐、破坏森林资源的违法犯罪行为要认真查处，严厉打击。对改革的程序、方法、内容要做到公开、公平、公正，改革方案的制定必须坚持民主原那么，广泛听取村民的意见。要把林改政策和决策权交给群众。 2、方案先行，分区施策，依法操作 在指导思想和工作目标上，我们定位为。以三个代表为
15、指导，以实现林业快速开展、有利于森林资源总量递增为目标，坚持明晰所有权，放活使用权和经营权，落实处置权，保障收益权的原那么，在保持集体林地所有权的前提下，明确林木所有权和林地使用权，落实和完善以家庭承包经营为主体、多种经营形式并存的集体林经营体制；将林地使用权、林木所有权和经营权落实到户，落实到联户或其他经营实体，鼓励森林资源依法合理流转，保护非公有林权所有者的合法财产权，真正实现林有其主、主有其权、权有其利。改革中，我们要谨防四种倾向。一是防止简单化倾向。就是把林改简单地理解为一分了之、一卖了之、一包了之，这种做法是对改革的一种误解、甚至是一种损害。二是防止绝对化倾向。绝对化就是思维上的一种僵化，表现在工作上千篇一律，方法上一刀切、一种模式或照抄照搬。必须坚持因地制宜、科学地区分不同情况，采取不同的对策，做到改而有序，分而有为。三是防止浅表化倾向。浅表化就是经验化，经验是珍贵的、有价值的，但只凭经验，不讲理性和科学就可能流于形式，达不到预期效果。四是防止短期化倾向。就是既要全力抓好当前的改革，注重针对性、突破性、操作性，又要有战略眼光和思维，突出前瞻性、战略性、政策性。不搞急功近利，不留任何改革的后遗症。 在分区施策、方案制定上，我们要充分考虑到村民意愿和森林资源自然条件两大因素，宜分那么分、宜管那么管、宜包那么包，不搞一刀切。首先要