1、浅论公民社会视域中的公共管理 齐亚芬 内容提要现时代的公共管理是政府与公民社会对社会公共事务的合作管理。公民社会具有管理主体与管理对象的双重身份，并以其这种双重身份在公共管理的过程中扮演着政治民主的保卫者、经济开展的促进者、公共效劳的提升者、公共价值的维护者、社会稳定的支持者的多种重要角色。这种政府与公民社会合作模式下的公共管理是由多元的公共管理主体组成的公共行动体系，多元化的管理主体之间存在着竭力依赖和互动的伙伴关系，其责任边界具有相当的模糊性。这种基于伙伴关系多元管理主体参与的公共管理是一种自主自治的网络管理，在这种公共管理网络中政府扮演着“元治理的角色。 关键词公共管理公民社会公共治理合
2、作管理 一、从行政管理、公共行政到公共管理 行政管理、公共行政、公共管理，都是指对社会公共事务管理的活动，尽管这三种称谓有着大致相同的指涉对象，但是它们之间却有着彼此理念的不同。如果我们从对社会公共事务管理模式的角度去看，随着时代的开展，行政管理、公共行政、公共管理它们依次铺就了管理模式由统治、 合理分工的专制社会时代，行政就是政治的落实，其功能是依靠暴力和强制负责国家政务的推行，以维护统治者的利益;公共行政出现在私人领域与公共领域相别离、行政与政治相别离的现代社会，其功能是按照代议制民主体制、非人格的法律体系、官僚制组织原那么以及职业化的文官制度统揽社会公共事务，以实现统治者的统治利益和社会
3、公共利益;公共管理那么出现在公民社会自治能力与要求不断扩展、市场机制不断成熟与市场力量不断壮大、政府独揽公共事务的“不可治理性危机日益加重的全球化和信息化时代，公共事务管理主体的多元化和管理方法的多样性，适应了当今时代公共事务日益复杂化及其管理民主化的客观要求，表达了公共事务管理的“公共性与“管理性的有机统一，无论在合法性还是在社会资源方面，都为实现和增进公共利益开辟了新途径。20世纪90年代以来由于公民社会的兴起与壮大等原因，治理理论出现并开展起来。公共治理逐渐成为对社会公共事务管理的一种新模式，其的理念也逐渐成为了公共管理的新内涵，同时，它也使公共管理进入了区别于行政管理、公共行政的新时代
4、。 二、公民社会在公共管理中的双重身份与多重角色 现时代的公共管理最突出的特征之一是管理主体的多元性，它是政府与公民社会对公共生活的一种合作管理，是 民社会的自愿合作和其对权威的自觉认同。公民社会在公共管理中具有管理主体和管理对象的双重身份，而且这种双重身份在公共管理的过程中又以其各自的特征优势起着不可替代的重要作用。一方面，作为公共管理的主体，公民社会与政府一道对社会公共生活进行合作管理。在这个过程中，公民社会以它那种来自基层、灵活多样的特性正好弥补了政府的种种缺乏和有限性，从而可以大大提升管理的效率和效果。同时，公民社会在与政府的合作过程中，能够有更多的时机了解到政府的权力运行，从而可以起
5、到对政府更有效的监督作用。此外，在公共管理的过程中，健康有益的社会组织可以得到政府和社会更好的认可，这些组织以共同目标和信念把人们聚集到一起，在这个过程中人与人之间增强了彼此的信任、提升了公益精神，从而有利于社会资本的积累。另一方面，作为公共管理的对象，公民社会在参与管理的同时可以切身的感受到公共管理的效果，从而可以以公共管理接受者的身份对公共管理的效果做出判定以利于公共管理渐至最优。其次，通过公民社会组织，公民在参与社会公共事务管理的同时又以普通社会成员的身份为政府增强了合法性。公共管理的过程也是公民社会完善的过程，公民社会的完善又可以促进更好的公共管理。公共管理最终是要推动社会的全面开展，
6、作为当代公共管理 ，公民社会以其特有的双重身份在这个过程中又扮演着多重的重要角色，以其特有的价值诉求与功能表达影响着公共管理的成效。 第一，公民社会是政治民主的保卫者。公民社会的自主开展能有效的分割和制衡国家的权力，从而能有效的遏制公共权力的专断倾向;公民社会可以为公民的利益表达提供多样的表达形式和途径，保障公民利益表达的通畅，从而提升民主政治的代表性与生命力;此外，公民社会对培育公民的民主参与意识具有积极的作用，能够强化民主的社会根底从而推动社会民主的开展。 第二，公民社会是经济开展的促进者。公民社会是一个以契约、法制、自由、平等、竞争为价值准那么的社会，这为市场经济的运行提供了良好的市场环
7、境。此外，公民社会中的工会、行业协会等团体组织可以起到标准行业行为、稳定经济秩序的作用。 第三，公民社会是公共效劳的提升者。由于公共需要的多样性和政府的有限性，政府并不能为社会做好所有的公共效劳。而以第三部门为核心的公民社会因其具有来自基层、灵活多样的特征和其“去私存公、取私为公的“非营利特性以及其效劳社会、自助自主的公共精神，使之恰好成为公民参与公共效劳的良好渠道，并能有效弥补政府在公共效劳上的缺限和缺乏，公民社会组织可以通过委托 ，去做那些政府未做、不想做或不宜做但却符合群众需求的公共效劳，从而使社会公共效劳的水平大大提升。 第四，公民社会是公共价值的维护者。与其他领域一样，公共生活领域同
8、样存在着对善的追求。公共生活领域的善就是公共价值，它包括公民对公共生活的态度、责任与义务，对他人的尊重与关爱，对社会正义的维护以及公民的公益思想与修养。公共管理的核心是为了增进人类的公共利益和福祉，这实际上就包含了对公共价值的追求：公民社会是公共管理的对象，它同时又是公共管理的主体构成之一，公民社会的精神与价值必然会影响到公共管理的目标和价值。公民社会所倡导的诸如参与、友爱、信任、互惠、宽容、合作、平等、公正、开放、多元等价值理念，对于维拼良好的公共价值具有重要的作用。 第五，公民社会是社会稳定的支持者。公民社会能够在个人和社会之间提供一种有益的中介结构。通过这一中介结构，它可以为不同的群体和
9、阶层的利益诉求提供表达途径，同时又可以对他们的利益诉求进行整合;通过这一结构，它还可以为社会成员提供宽松的活动空间，满足他们多样性的愿望要求，同时这一中介结构还起到了排解社会怨气、释放社会压力的作用。可以说公民社会是一个社会和谐开展的“稳定器、“缓冲器和“调节器。 三、公共管理;政府与公民社会的合作管理 公共管理是政府与公民社会对公共社会生活的一种合作管理，在这种管理模式中，政府与公民社会之间应是建立在市场原那么、公共利益和认同之上的合作关系，通过协商、伙伴关系、确立认同和共同目标等方式对公共事务实施管理。具体来讲，这种政府与公民社会合作管理模式下的公共管理可以从以下几点进行认识。 第一，公共
10、管理是由多元的公共管理主体组成的公共行动体系。政府并非公共管理的唯一主体，除此之外，私营部门、第三部门等公民社会组织在公共事务的管理中也扮演着重要角色，它们在介于市场经济与公共部门之间的“社会经济领域内积极活动并依靠自身资源参与管理共同关切的社会事务，在某些领域，公民社会组织甚至比政府拥有更大的优势。公共管理主体可以是公共部门，也可以是私营部门，可以是第三部门，还可以是三者多种形式的合作。这正如着名的治理理论研究者斯托克指出的那样;“治理意味着一系列来自政府但又不限于政府的社会公共机构和行为者。它对传统的国家和政府权威提出挑战，政府并不是国家惟一的权力中心。各种公共的和私人的机构只要其行使的权
11、力得到公众的认可，就都可能成为在各个不同层面上的权力中心。 第二，公共管理的责任边界具有相当的模糊性。公共管 的进军，公共领域和市场领域的区分已不像以前那样明显。在市场和公共部门之间被称之为“社会经济的领域中，涌现了所谓非营利组织、志愿团体、社区企业、合作社、社区互助组织等大量公民社会组织，它们在社会中的作用和影响越来越大。伴随着这些公民社会组织能够满足多方需要，解决社会问题而无需运用政府资源和权威的优势日益显现以及传统上由政府执掌的局部公共管理权向这些非政府组织的转移，传统上法律和制度规定由政府承担的公共管理责任便呈现出交由非政府组织和个人来承担的趋势。 第三，多元化的公共管理主体之间存在着
12、权力依赖和互动的伙伴关系。多元化的公共管理主体之间存在着一种权力依赖关系，因为这些公共管理主体“不管是公共部门还是私人部门，没有一个个体行动者能够拥有解决综合、动态、多样性问题所需要的全部知识与信息，也没有一个个体行动者有足够的知识和能力去应用所有有效的工具，电们必须相互依赖，进行谈判和交易，在实现共同目标的过程中实现各自的目的。正是由于公共管理主体之间存在着这种权力依赖的关系，所以公共管理的过程便呈现为一种互动的过程。在这种互动的过程中，各个公共管理主体之间建立了各种各样的合作伙伴关系。 第四，公共管理是多元化公共管理主体基于伙伴关系 及其相互间的权力依赖与合作伙伴关系以及其中的协商、谈判和
13、交易机制，最终必然会推动公共管理向自治自主的网络化开展。在这种网络化公共管理系统中，参与公共管理的各方主体为了获得他人的支持和帮助而必须放弃自己的局部权利，对于社会组织和个人来说放弃的是局部经济自主权，对于政府而言放弃的是局部行政强制权。这些公共管理主体依靠自己的优势和资源，通过对话以增进理解，树立共同的目标并相互信任，建立短期、中期和长期的合作关系以减少时机主义，相互鼓励并共同承担风险，最终建立一种公共事务的管理联合体。这种网络化公共管理的特征不再是监督，而是自主合作;不再是集权，而是权力在纵向和横向上的同时分散;不再是追求一致和普遍性，而是追求多元化和多样性根底上的共同利益。 第五，公共管
14、理主体中的政府在社会公共管理网络中扮演着“元治理的角色。在社会公共管理网络中，虽然政府不具有最高的绝对权威，但是它却承担着建立指导社会组织行为主体的大方向和行为准那么的重任，它被视为“同辈中的长者，特别是在那些根底性工作中，政府仍然是公共管理领域最重要的行为主体。 公共管理根本问题初探 内容。公共管理（学）的开展，需要我们对公共管理的主体、客体和方法等根本问题作更进一步的研究和探讨，尤其要注意我国公共管理与西方公共管理的本质不同。公共事务是公共管理的起点，决定了公共行政走向公共管理的必然态势。我国公共管理要坚决贯彻中国共产党领导原那么；要立足中国国情，用马克思主义理论建构有中国特色的公共管理学
15、体系。近年来，国内学界对公共管理的一些相关问题进行了深入探讨，取得了可喜的成绩。但是，总体上看，公共管理对我们还是一个新课题，公共管理学科开展还处在起步阶段，对于公共管理领域的一些根本问题，如公共管理的主体、客体和方法，仍然需要做更进一步的研究和探讨。 一、公共事务公共管理的起点 公共管理是对公共事务的管理，没有公共事务，就没有公共管理。所以，研究公共管理，首先要明确公共事务的内涵、性质与范围问题。 在西方，公共事务是与私人事务相对的概念，是指提供关涉全体社会成员公共利益的公共产品与公共效劳的相关活动。从根本上讲，这种观点来自社会契约论。个人经 判纠纷等自然权利让渡给国家，形成政治权力，由此，国家的根本职责就是管理这些个人无法完成或不愿承担的事务，即公共事务。在这样的逻辑下，国家管理公共事务就是要满足社会全体成员的共同需要，当然也就是符合全体社会成员“公共利益的。这种看法片面强调了公共事务与全体社会成员的相关性，没有揭示出国家管理公共事务的本质，也没有反映出国家是为谁提供公共产品与公共效劳，是在保护和实现谁的利益。 我们认为，在阶级社会中，所谓公共事务，是指该社会的统治阶级为了把社会控制在“秩序范围内，推动社会开展，所进行的满足社会成员共同需要与要求的一系列社会活动。它具有四个主要特征：一是阶级性。在阶级社会中，社会的公共利益必然反映出统治阶级的利