1、对XX县以工代赈工程建设的调查和工作创新的思考 以工代赈，是指政府投资建设根底设施工程，受赈济者参加工程建设获得劳务报酬，以此取代直接救济的一种扶持政策。现阶段，以工代赈是一项农村扶贫政策。国家安排以工代赈投入建设农村小型根底设施工程，贫困农民参加以工代赈工程建设，获得劳务报酬，直接增加收入。 古今中外，以工代赈都是政府推进经济建设或济贫救灾的重要举措。北宋时期，就有救济对象通过参加公共工程建设获得赈济物的特殊救济方式。这种方式有别于钱赈、粮赈、粥赈等单纯救济形式，因实现了“救济与“建设的结合而得到广泛运用。如历史上对都江堰等大型水毁工程的修复，大多采取以工代赈方式。改革开放以来，以工代赈作为
2、开发式扶贫的重要手段，为改善贫困地区根底设施条件和落后面貌，促进资源开发和生态环境保护作出了巨大奉献。在我国从总体上已经进入“以工促农、以城带乡的开展新阶段，党的十六届五中全会做出了建设社会主义新农村的决定。以工代赈如何融入新农村建设，完成扶贫和新农村建设的双重使命，是我们必须思考和答复的问题。为此，我们对XX县区实施的以工代赈工程建设进行了调查。 一、XX县区以工代赈二十四年取得的辉煌成就 巧家，一直是国家和省、市关注的贫困地区，是扶贫攻坚的主战场。XX县区的以工代赈工程自1984年开始实施，得到上级的极大关心和倾斜，二十四年来，以工代赈工程同全县人民风雨兼程，工程资金投入到农村根本农田建设
3、、交通、水利、林业、畜牧、农村通讯等领域，使党和政府在贫困山区广阔群众的心目中无愧地树起了一座历史的丰碑。 （一）工程投资及建设规模 二十四年来，XX县区共投入以工代赈资金1.1亿元，实施了根本农田建设、新建桥梁、新建公路、改造公路、除险加固水库、三面光渠道防渗处理、建人畜饮水管网工程、治理水土流失面积、植树造林、人工种草等工程。 1.根本农田建设 投入资金1414.77万元实施根本农田建设，建成坡改梯3.76万亩，中低改4.1万亩。 2.林业建设 投入资金764.15万元造经济林6.6万亩，造生态林5.5万亩。 3.开展畜牧业 投入资金302.94万元开展畜牧业，实施人工种草3.7万亩，建年
4、产202300吨饲料厂一座。 4.水利建设 投入资金4445.39万元实施水利工程，除险加固水库2座，三面光渠道防渗处理290.15公里，新建设倒虹吸2.94公里，新建输水隧洞1.356公里，改造输水隧洞5.78公里，建防洪堤0.52公里，建水窖6236个蓄水12.5万立方米，建人畜饮水管网工程23件，治理水土流失面积24平方公里。 5.交通建设 投入资金2965万元，新建桥梁18座630延米，新建公路143.5公里，改造公路178公里。 6.农村通讯 投入资金148.5万元用于农村通讯建设，新建农村通讯杆线2023.8公里，改造农村通讯杆线111.9公里，建光缆85公里。 7.其他工程 投入
5、资金959.25万元，实施易地扶贫搬迁安置、商业网点修复、热区水果开发、绿色希望工程、退耕还林、片区综合开发等工程。 （二）覆盖范围和投资领域 1.覆盖范围 从实施的范围来看，XX县区的以工代赈工程覆盖了全县所有的乡镇，如1991年至2022年实施的人工种草工程，覆盖了药山、巧家营、东坪、铅厂、崇溪、马树等6个乡镇；1993年实施的农村通讯工程，覆盖了铅厂、红山、药山、马树、包谷垴、大寨等6个乡镇；1990年至2022年实施的坡改梯、中低改等农田建设工程，以及1984年至202223年实施的水窖、管网、渠道、隧洞、水库除险加固、小流域治理等水利工程，覆盖了全县年有的乡镇；2022年至20222
6、3年实施的片区综合开发工程，覆盖了大寨、蒙姑等乡镇；1990年至1992年巧蒙公路改造27公里及5座配套桥涵，1993年老店、包谷垴20公里公路改造，1994年中寨公路改造2023公里，1995年改造炉房公路20公里，1996年新建炉房公路13公里，1998年至2022年改造毛店子至东坪公路29公里及配套桥涵，2022年至2022年修建的红东公路及配套桥涵，2022年至2023年修建的哨红公路、段小公路及配套桥涵，以及1990年以来所修建的乡村公路配套桥涵等交通工程，覆盖了全县年有的乡镇。由此可看出，XX县区的以工代赈工程覆盖范围相当宽泛。 2.投资领域 二十四年来，XX县区共投入以工代赈资金
7、1.1亿元，涉及到的领域有农业、林业、水利、交通、通讯等，实施的工程有坡改梯、中低改、造经济林、造生态林、人工种草、建饲料厂、水库除险加固、渠道防渗处理、建倒虹吸、建输水隧洞、建防洪堤、建水窖、建人畜饮水管网工程、治理水土流失面积、建桥梁、新修公路、改造公路、建农村通讯杆线、建光缆线、易地扶贫搬迁安置、商业网点修复、热区水果开发、绿色希望工程、退耕还林、片区综合开发等。 （三）效益分析 XX县区的以工代赈工程都面向农村，都是为了夯实农村根底设施，最终目标都是为了农村贫困人口早日脱贫，以工代赈工程实施的目的就是为了扶贫攻坚，为了突出扶贫效益。如：交通工程受益群众达50余万人，有效地改善了贫困山区
8、交通闭塞及晴通雨阻的状况，有力地促进了农村商品经济的开展；水利工程新增灌溉面积16余万亩，解决了6万余人、8万余头畜的饮水困难，真正起至了“命脉作用。以工代赈工程的实施，可以组织当地的剩余劳动力参与，如：渠道、水窖、公路的修建、植树造林等施工技术要求不高的工程，农民不仅可以从工程建好后长期受益，而且可以投工从工程施工中获取劳务报酬，短期受益。XX县区仅2022年以来，当地群众就获得了以工代赈劳务报酬600余万元。 二、对以工代赈的政策特性分析 以工代赈是一项特殊的扶持困难群众的政策措施，其自身特有的根本属性，构成了以工代赈政策的特殊性和复杂性。只有正确认识和把握以工代赈的根本特性，才能执行好、
9、运用好以工代赈政策，管好用好以工代赈资金。 （一）独特的双重性 以工代赈的两个根本职能，即“建设与“赈济，构成了以工代赈的根本内涵。以工代赈资金的投放，一方面，通过以工代赈工程建设，形成“硬件，以工程设施的形态实现投资回报；另一方面，通过组织困难群众参加工程建设，并以发放劳务报酬实现赈济。以工代赈资金既有建设性质，又有赈济性质。从扶持效果看，既包括工程扶持，又包括就业和发放实物、现金扶持。以工代赈的双重性内涵，反映了其内在的矛盾性。建设和赈济作为矛盾的两个方面，既有对立性，又有同一性，双方互为依存，缺一不可。以工代赈自身固有的矛盾性，要求我们在操作中，要统筹兼顾，在不同的情况下可以有所侧重，但
10、不可偏废。 以工代赈的双重性在实施中派生出了多方面的矛盾。如工程扶持和报酬赈济的矛盾，长期效益和短期效果的矛盾，扶贫开发与抗灾救灾的关系，实物支付与现金支付的关系等等。这些关系和矛盾的存在，加大了政策执行的难度，要求我们更深刻的把握，更全面的理解。必须看到，在以工代赈内部诸多矛盾关系中，贯穿始终的、处于主导地位的，是“人与“物的关系。只有把人的因素放在第一位，坚持以人为本的理念才是正确的。 （二）广泛的公众性 以工代赈的工程效益、参与主体和受益对象都必须直接面向群众化意义上的困难群众。从政策上看，这一点是毫无疑问的。就公共工程而言，工程区的群众都有同样的时机和权力分享工程效益。而就与农户直接挂
11、钩的建设工程而言，虽然有的属于分户建设、个体受益，但通过各级政府统一规划、立项和组织实施，最终以解决整体上的问题和困难为目标。 以工代赈的公众性是由其本质决定的。首先，以工代赈的根本目标和主要任务，是改善开展环境，帮助困难群众增强自我积累、自我开展的能力，为当地的整体开展打根底。其次，以工代赈资金来自于中央财政，公共财政要求政府提供公共产品，面向整体，表达公平，躲避风险。再次，虽然以工代赈建设工程一般规模不大，但其根底性、整体性特征明显，从规划设计、建设立项和组织实施上，都无法以直接针对特定的农户个体安排。这也是为什么以工代赈在操作上不能机械地提“进村到户的原因。 实现以工代赈的公众性，要求我
12、们在组织实施中，把能否同时促进多数群众增收作为衡量建设效益的根本标准和工程立项的根本条件，坚持根底设施建设，切实改善群众生产生活条件，真正做到面向多数贫困人口和困难群众。 （三）明确的适用性 以工代赈是扶贫济困与工程建设的统一和有机结合，缺其一那么不能称之为以工代赈。二者的统一性，决定了以工代赈具有明确的适用条件：其一，赈济对象必须有一定的劳动能力。无劳动能力而又需要救济者，如鳏、寡、孤、独、残疾人等，只能通过民政或社会保障体系进行救济，不是以工代赈的范畴。其二，以工代赈一般只适用于修建一些以劳务投入为主的根底性、公益性工程，一般劳动力需求量大。其三，以工代赈建设工程必须适合于广阔受赈济对象的
13、劳动技能水平，一般为施工技术要求不高的工程工程。按照这些要求，适合以工代赈建设的工程主要有：中小型灌溉和供水工程、农田水利、根本农田建设、河道整治、农村公路、植树造林等。 以工代赈有限的适用性，要求我们在方案管理、政策把握、关系协调中，保持清醒的头脑，防止不顾条件地过高定位。要从以工代赈的根本特征出发，认真研究以工代赈究竟适合做什么，不适合做什么，防止包办一切、包打天下。同时，要坚决贯彻落实中央有关减轻农民负担的精神，把以工代赈劳务报酬政策执行得更好，在资金安排上，宁可少做一点工程，也要保证群众能够及时领取报酬，得到实惠。这对于要增加贫困农民的现金收入是十分有效的。贫困地区工作千头万绪，方方面
14、面都需要扶持。以工代赈的任务就是要努力完成好自身的任务，实现自身的工作目标。并与其它相关的政策措施整合、匹配好，而不是替代其它政策。 三、对XX县区以工代赈工作创新的思考 以工代赈在XX县区实施了24年，国家投入了以工代赈资金1.1亿元，建设内容涉及公路、农业、林业、水利、人饮、草场、小流域治理、易地扶贫、农村通讯、商业网点修复等方面，极大地促进了农业和农村根底设施的改善，有效地推动了广阔农村脱贫致富的进程，扶贫的作用和效果得到了充分显现。在认真总结巧家以工代赈24年经验和教训的根底上，要进一步认清开展形势，创新以工代赈工作理念，努力实现以工代赈工作的新跨越。 我们认为，要搞好新时期的以工代赈
15、工作，就要不断地创新工作理念和工作方法，制订与此相适应的新措施。推进以工代赈工作创新，重要的是熟悉、掌握新时期以工代赈的新政策和当前农村建设的新情况，以求真务实的精神，勤奋努力的工作，把以工代赈工作推向新阶段。 （一）要善于发现问题、反思问题、围绕问题做工作 我县作为国家级的贫困山区农业县，由于农村根底建设薄弱，农村产业化水平低下，农民增收缓慢，返贫现象十分突出，不但绝对贫困人口没有铲除，反而，相对贫困人口在不断增加。一些区域内“十年九旱，十年九涝的现象难以遏制，农村公路晴通雨阻一时难以完全改变。一些地方土地资源有限，生产生活用水困难，根底建设条件差，文化卫生程度低，生存环境恶劣。这就要求我们在以工代赈工作中，一是要实事求是地向上级反映情况，争取上级的理解支持。二是要将有限的资金用在最需要的地方。在工程实施中，把改善生产条件与发挥资源优势相结合，加快资源优势向商品优势转化，加快农民脱贫致富的步伐；把以工代赈工程实施与先进的科学技术普及相结合，使贫困地区的农民不但得到物质上的帮助，还不断提高自身脱贫致富的能力。 （二）要善于吃透政策、了解内情、掌握行情 上头的指示精神是工作创新的依据，内部情况是创造性地落实上级