1、城市土地资源经营情况调研汇报材料 近期，我们就城市土地资源经营情况进行了比较深入的调研，并征求了北京、西安决策咨询特邀参谋的意见，现将调研情况报告如下： 一、我市城市土地资源经营现状城市资源从广义上讲，有自然资源、人文资源、人力资源、无形资源（潜质资源）、实体特征资源、价值特征资源等等。在诸多资源中最主要的资源是土地资源。土地是城市价值的主要载体，经营城市资源在很大程度上就是经营土地资源。也可以这样说，只有经营好土地，才能经营好城市。 1、城市土地储藏情况城市土地储藏是城市土地资源经营的根底。我市土地储藏工作启动实施以来，在法律规定模糊、国家政策多变、舆论环境趋紧的情况下，艰难推进，取得一定成
2、效。市政府出台了关于加强城市规划区土地管理的意见（榆政发67号文件，为今后一个时期土地储藏工作提供了刚性政策依据，使土地储藏出现了转机。截止上半年，市区累计储藏土地7000多亩，库存储藏土地4557亩。储藏土地已出让2444亩，为城市拆迁安置和经济适用房建设提供土地824亩，节约财政资金2023亿元；以储藏土地质押为政府贷款20多亿元；利用储藏土地筹集资金4.5亿元，解决了市毛纺厂等15户企业职工的安置问题，并将企业土地收回储藏。按大口径计算，连同榆横、榆神工业区，市本级累计库存储藏土地13.23万亩，其XX县区0.45万亩，榆横工业区2.54万亩，榆神工业区2023.24万亩；全市累计收取土
3、地出让金60.33亿元。市财政局提供，市、县缴入国库土地出让收入6.3亿元；上半年，全市缴入国库土地出让收入4.8亿元。今年上半年，市区新统征储藏土地689.4亩，榆神、榆横工业区分别新统征储藏土地0.66万亩、2.96万亩。 2、城市土地经营规划状况城市规划是重要的城市隐性资源，城市土地资源经营必须坚持规划先行。“十一五以来，全市先后投入8000多万元，用于各类规划的编制，初步形成了由市域城镇体系规划、总体规划、各类专项规划、详细规划和乡村规划组成的城乡规划体系。中心城市面积由的30平方公里扩大到52平方公里，人口由的28万增加到50万。以来，在第四版城市总体规划的指导下，我市加大了中心城市
4、详细规划的编制力度，共完成各类规划70余项。先后完成了市总体城市设计，古城景观提升规划，完成了榆溪公园、河滨绿地修建性详细规划、榆阳河及河岸景观整治规划、榆溪河左岸滨河绿地广场规划及鸳鸯湖公园修建性详细规划；完成了迎宾路景观整治规划、大道街景规划、长城路综合整治规划；完成了新城一、二片区控制性详细规划、中心商务区修建性详细规划及30多个平房片区改造修建性详细规划。此外还编制完成XX县区道路、绿地、广场、创卫等专项规划20余项。特别是规划编制工作无论是数量还是质量较前有了大幅度提升，局部规划得到了全国权威专家的高度评价。先后完成了空港生态园区规划、大墩梁森林公园总规、榆阳路街景规划、长乐路片区控
5、制性详规编制工作。中心XX县区详规覆盖率由的70%（三版总规），提高到的90%（四版总规），根本做到了有建设的地方就有详细规划指导，规划滞后于城市建设的矛盾得以彻底解决。规划引领、指导城市建设作用彰显，龙头地位得到确立。 3、城市土地资源经营情况城市投资经营集团是我市城市土地资源经营主体。该公司于3月7日挂牌成立，为市政府直属国有独资企业。市政府确定公司有四大职能：一是投资融资。根据市政府建设区域中心城市的实际需要，多渠道、多形式融资筹集城市建设资金，代表市政府对外进行投资、发债及担保。二是土地开发。代表市政府对城市规划区域内的土地统一收储和进行一级开发。三是经营城市。对城市经营性资产实施经营
6、开发。四是统建代建。对政府投资的重大社会事业工程履行统建代建职能。四年来，公司坚持“投资城市、建设城市、经营城市、开展城市的经营理念，组建运营了6个子（分）公司，即：城投房地产开发公司、中燃公司、城投代建工程建设管理公司、城投开发建设管理公司、今创传媒文化公司、国信担保公司，将经营范围拓展到市政工程、房地产开发、天燃气、文化、信用担保等多个领域。城投公司履行政府统建代建工程建设法人职责已历时四年，代建工程建设有序推进。已交付使用工程6个，续建工程6个，新工程2个，年内拟新开工工程6个，开展前期工作工程7个，待确定选址及建设规模的工程2个。同时，城投公司及时调整工作重心，在稳步推进重大社会事业统
7、建工程的同时，重点落实自营工程的开发建设。统建工程适当收缩战线，工程逐个编制投融资规划，资金落实一个开工一个。自营工程已启动和加快，旧机场、空港区两个地标名片和城市核心区金融广场3个工程建设为主线，带动其他开发工程的实施。一是启动了原体育中心427亩土地的商业筹划工作，高端打造城市核心区金融广场。今年积极探索尝试了新的融资模式，在市二院工程建设上采用bt模式，吸引了20多亿元民间资本投入我市公益事业建设。并与西部机场集团达成友好合作关系。三是启动了空港区的开发建设，逐步形成城投公司开展的产业基地。以体育中心、会展中心、会议中心三个中心起步，同时规划建设大型空港物流商贸园区、文化创意园和经济总部
8、产业。四是拓展其他领域的开发，参股投资了通用航空工程，控股投资城市“一卡通工程，启动了全市12个县区污水处理等水务工程的整合研究工作，积极开辟信息产业等新兴产业领域的开展。 二、城市土地资源经营中存在的突出问题城市土地资源经营中还存在诸多问题，比较突出的问题有五个方面： 1、城市投资经营集团存在两个明显问题，经营城市资源带有方案经济色彩，对公司定位不够准确，存在政府举债风险。在市场经济条件下，如何经营城市土地资源是个全新的课题，也是摆在各级政府面前需要不断探索和认真研究的重大问题。应该肯定，市政府在组建市城投公司尝试经营城市资源的初衷是好的。但由于多年来受方案经济的影响，所以经营城市资源的理念
9、难免带有方案经济的色彩，对城投公司的定位不够准确。按有关规定，城投公司为四类企业，政府不能承诺担保贷款。但当初市政府确定城投公司的职能时决定，对政府投资的根底设施建设和社会事业工程由城投公司履行统建代建职能，建设资金没有采取市场化运作融资，而是政府大包大揽，结果给自己背上了沉重的包袱。据调研，政府经市人大批准为城投公司举债28亿元，发行企业债卷14亿元，共计42亿元，占到本级政府经人大批准或合同约定债务总额90.62亿元的46.3%。这些政府性融资贷款主要用于根底设施建设和社会事业工程本身没有收入来源，还本付息全由市财政承担，给财政造成很大压力。据市财政局提供资料显示，历年来市财政为城投公司投
10、资本金利息和统建工程资金达12亿元，其中0.56亿元， 2.37亿元， 2.12亿元， 1.03亿元， 3.2亿元，上半年已预借2亿元，支付一季度利益0.4亿元。城投公司管理体制、运作方式、多元化投融资格局和可持续开展等方面存在先天缺乏，主要表达在“五个不到位。一是政府债务的归还机制的建立和运转不到位。市人大批准用于城市根底设施和重大社会事业工程建设的28亿元贷款额度时明确：“市本级土地出让收入优先用于归还商业银行贷款本息，缺乏归还时，从市本级财政预算安排的还款准备金中解决。但实际情况还本付息资金一直难以保障。二是城市根底设施建设的投资回报不到位。建设城市根底设施和重大社会事业工程，完善城市功
11、能，带动城市及周边土地增值，形成了土地级差收益，而共享收益的县、区不能及时和统一将土地出让金收入按规定上缴市财政，市财政无力保障债务归还机制正常运转。三是土地储藏整理和配套根底设施建设配合不到位。往往在开发一些区域时急于先搞根底设施，形成周边土地增值，而土地储藏整理在后，使收储整理本钱加大，收储整理和开发工作难以开展。四是应当给予城投公司组织后续资金流的相关资源和职能不到位。城投公司先期开工建设和交付使用的工程全部在城市功能和社会效益上，不能产生经济效益，短期内无法依靠自身收益归还巨额债务。加之国发19号文件禁止政府进行信誉担保，而市上应当给予城投公司组织后续资金的相关资源没有到位，没有把银行
12、举债和授权经营的资产相对应挂起钩来，使融资工作难以进行。五是政府各职能部门间的共识和联动不到位。没有形成推动城投公司开展的合力。以上“五个不到位使城投公司难以继续拉动在建和具备开工条件的政府工程群，也难以到达和符合金融市场的运行规那么要求。 2、中心XX县区土地“六统一管理体制尚未形成，条块分割、多头管理现象严重。市政府决定对中心XX县区土地“实行一规划、统一征收、统一储藏、统一开发、统一供地和统一管理，但“六统一管理体制至今尚未形成。由于条块分割、多头管理，市中心XX县区涉及XX县区范围的50平方公里未能纳入市上统一管理，土地储藏空间受到限制。同时，土地收益分别由市财政、县、区财政、开发区财
13、政征收、管理和使用，统计口径不一，征收标准各异，财力使用分散。 3、各自为政，建设用地未全部纳入统征、储藏的主渠道，没有实现垄断土地一级市场的目标。榆政发67号文件规定，未经市政府统征的土地，县区政府不得批准提供土地，国土资源部门不得受理土地规划调整、建设用地预审和用地报批申请，市发改、林业、规划等部门不得办理工程立项、使用林地、规划选址等审批手续，已办理使用林地等前置手续，但未经市政府统征，未办理用地批准手续的一律不得使用土地。对按规定应通过招拍挂方式公开让土地的，发改、规划部门不得先行给具体对象办理工程立项、规划审批。但这些规定并未得到严格执行，致使未经市政府统征储藏的土地进入审批程序。另
14、外，违法用地、违法建设屡禁不止，一局部土地游离于监管之外，没有进入统征储藏的主渠道，垄断土地一级市场的目标没有实现。 4、土地储藏工作阻力大，储藏土地变现难，土地储藏资金周转困难。市政府67号文件规定，积极推行货币补偿与安排村民生活安置用地相结合的方法征收集体农用地。政府在征收土地时，根据村组人均土地、住房及其他用地等情况，给村组安排一定面积的村民生活安置用地，其余土地由政府按片区征地补偿标准补偿后予以征收。但阻力很大，难以推进。储藏土地变现难，建设工程用地和规划报批周期长，土地储藏资金周转困难，财政资金难以落实，受国家调控政府融资平台政策影响贷款困难。 5、土地出让收入缴入国库不及时，没有严
15、格实行“收支两条线管理。一些县区不能及时足额将土地出让收入缴入国库，没有实行“收支两条线，导致土地出让收入数额土地部门征收数据和财政部门入库数据差距较大。另外还存在不能严格执行土地出让收支管理的责任追究制度，市级土地出让收入不标准的问题。 三、推进城市土地资源经营工作的对策和建议1、加大榆政发67号文件的落实力度，着力解决条块分割、多头管理问题土地是政府经营城市、建设城市的依托。为了加强城市规划区土地统一管理、标准建设用地审批、使用和管理行为，切实解决多家管地、多头供地、违法用地、炒买炒卖土地等突出问题，加快推进区域中心城市建设，市政府根据有关法律、法规和政策，出台了关于加强城市规划区土地管理
16、的意见，即榆政发67号文件。这个文件是加强城市规划区土地统一管理的纲领性文件，具有严肃性和权威性。据调研，市政府对中心XX县区土地管理实行“六统一、对土地一级市场高度垄断、把新增建设用地全部纳入政府统征储藏主渠道等重大问题难以落实和推动的主要原因是，城市规划区土地涉及众多管理主体，利益碰撞已成为障碍。条块分割、多头管理、各自为政是主要阻力。建议市委、市政府能于近期召开专题会议，集中研究解决这些问题，理顺管理体制，采取得力措施，加大市政府67号文件的贯彻落实力度。同时建议，鉴于市政府主要领导变动，应尽快调整由市长任组长的市规划区土地管理工作领导小组，以加强对这项工作的具体领导和指导。 2、加大依法统征储藏土地工作力度省上下达我市建设用地指标15500亩，实批34000亩，说明我市土地供需矛盾突出。随着城市化的推进和我市经济社会跨越式开展