1、人大代表行使权利的机制亟待改革 蔡霞 内容人民代表大会制度是我国的根本政治制度，但目前人大制度的弊端制约着人大代表充分行使权利与履行职责。其重要原因之一是人大制度中的潜在权力机制制约着人大代表行使权利，主要表现为权力授受关系不清而导致的身份认知错位：行政等级地位转化而来的权力优势：由知识专长而获得的权力所产生的支配优势等。因此，必须改革人大代表制度，建立健全人大代表充分行使权利的有效机制。 关键词人大代表人大制度行使权利权力机制 作者蔡霞，中国共产党中央党校党建教研部教授、博士。（北京：2023020231） 人民代表大会制度是我国的根本政治制度。党的十七大政治报告明确指出，开展社会主义民主政
2、治，要坚持和完善人民代表大会制度。人大要真正成为人民行使国家权力的机关，根底在于每一位人大代表都必须名副其实，充分履行好代表职责。人大代表由人民选举产生，理应向人民负责，他们如何履行代表职责、行使代表权利，不仅是人大代表的事情，更是事关人民当家作主权利是否真正实现，事关人大制度是形式上的还是实质性的社会主义根本政治制度的重大问题。事实上，代表是否和能否充分行使权利和履行职责，不仅仅是法律条文本身所能决定的，而且要受其他因素的影响，本文试就此做一探讨。 目前的人大制度客观上限制着人大代表行使权利 由人民代表大会是人民当家作主的国家权力机关这一性质所决定，各级人大会议讨论和决定的都是事关国家和各级
3、地方的重大问题。为此，人大会议如何召开，人大代表如何构成，会议期间人大代表能否更好地反映各地人民群众的意见要求，闭会期间人大代表如何履行代表职责等，都直接关系到能否使人大代表真正发挥作用。从实际情况看，人大制度还存在着一些缺陷，制约着人大代表权利的实际行使。其存在的缺陷至少有以下几个方面： 第一，由于会期时间的限制，人大代表难以就重大问题进行充分讨论。目前每年全国人大会议最长不超过15天，根本上是每个报告至多安排两三个半天进行讨论，而这些报告涉及到大量的实际问题，不要说人大代表分别对政府工作报告、财政预决算报告、司法系统两院报告都进行详细审议，即使要真正审查清楚其中的任何一个报告，在极为有限的
4、时间里都难以做到。因此，这样的审议只能是大呼隆、走过场、粗线条的议论，再夹杂着其他因素的干扰，人大代表审议报告往往缺少实质上的针对性，最终使审议有其名而难副实。 第二，由于知识所限，局部人大代表难以胜任决策国家大事的重任。全国人大代表承担着在最高国家权力这一层次上进行决策的责任，而作出的决策事关当前以及未来国家的各项工作，事关全体社会成员的利益。这就要求全国人大代表在经济、政治、文化、社会、法律等方面，要有较高的知识水平和丰富的政治阅历。长期以来，我国人大代表的主要组成人员是党政干部、经济能人、先进劳模等。从民主政治的一般原理讲，政府官员不应是人大代表（这点后面专门讨论）。经济能人和先进劳模在
5、其所从事的行业中确实是精英人才，但在治国理政方面不少代表水平有限，不完全具备相应的知识和能力。由于知识的欠缺，一些人大代表的发言除了政治表态、自我表扬和某些具体问题的建议外，很难就重大问题提出有分量、有见地的意见和建议，结果导致国家重大问题的决策事实上只是在人大走个程序而已。甚至有少数代表因缺乏行使代表职责的根本知识，混淆作为公民个体与作为人大代表的差异，在人大会议上从特定利益角度发表雷人观点，由此而引发全社会的“围观。 第三，受代表的兼职性质所限，人大代表难以切实履行代表职责。现在的各级人大代表根本上都是兼职代表，平时忙于本职工作，不可能有足够的时间和畅通的渠道去了解民情，即便是有关部门组织
6、调研和视察，也有不少是走马观花式的，根本都听取政府人员的汇报，很难真正到群众中去深入细致地调研。于是，他们在开会之前没有时间和精力充分思考大会议题，会议中又是匆忙讨论，这就导致代表们在不完全把握问题的根底上进行决策，最后难免以人大的办事机构或政府工作部门提出的意见为决策结果。 第四，代表数量的庞大实际上削弱了人大的决策能力。全国人大会议是全国人大代表直接进行国家决策的制度安排，在一定情况下，代表人数的多少恰恰与人大决策能力的强弱成反比关系。决策是需要充分讨论的，但目前全国人大代表总数到达2900多人，由于人数太多而发言时间有限（即便是各小组讨论也不可能做到每个代表都充分发言），人民群众的意见有
7、相当局部难以由人大代表在会议上充分表达出来，也难以经过一定的程序进入国家决策范围。结果，人大代表人数很多，但决策能力较弱，最终只能按照某些部门的意图作为决策根底，并且将人大代表的决策行为简化为表决程序中的按表决器或举手表决。 第五，代表结构不合理，难以真正表达人大的监督作用。由民主政治的“分权制衡规律所决定，政府行政系统、司法系统的官员不应担任人大代表。但目前我国人大代表的结构恰恰相反，人大代表中大约70%都是党政官员，由此有的代表把审议报告变成展示自己工作成绩、自我评功摆好的时机，有的代表把审议报告变成对中央政府的赞扬比赛。这使得人大会议变成执政党和政府加强政治宣传，进行某种政治宣示的场所，
8、这与人大是人民通过人大代表来表达利益诉求、对国家重大事务作出决策、审议监督政府工作的根本性质和功能作用相去甚远。正因为如此，这几年倒是网民们的山寨版“两会开得比人大会堂里的“两会更能引起社会公众的关注。 由于上述原因，一方面人大代表的作用发挥不尽人意，社会公众对此的期待度有所降低：另一方面随着社会多元分化，利益矛盾与冲突趋势逐步上升，公众民主意识不断增强，人大制度改革正在成为社会公众的关注热点。202223年全国人大常委会修改人大代表法，引发社会的广泛议论，更进一步凸显出社会各界要求改革人大代表制度、推进民主政治建设的强烈呼声。 人大制度中的潜在权力机制制约着人大代表行使权利 人大代表之所以难
9、以切实行使权利，原因颇为复杂。不可否认，我国人大制度中潜在的权力结构倾向，是其中最为重要的原因之一。这种权力倾向扭曲了人大的权力运行机制，钳制着人大代表发挥作用。 一是权力授受关系不清而导致的身份认知错位。从道理上说，人民群众把决定国家事务和政策的权力委托给代表，代表是受选民的委托作出国家决策的。因此，代 表与选民的关系是权力委托与被委托的关系。但是，目前我国的人大代表的资格和权力实际上不是选民授予，而是执政党和上级组织授予。从人大代表个人来说，一方面，成为人大代表意味着赢得组织的高度信任，可能仕途上将前景光明：另一方面，成为人大代表也是组织授予他的一种政治荣誉。因此，能不能当人大代表和能否继
10、续当人大代表取决于上级组织。于是，一些人大代表的心理反响自然地就是：组织满意不满意他很在乎，选民满意不满意他无所谓。 另外，我国的各级人大代表中官员代表占70%左右，行政级别、等级地位思维影响到代表的言行。在人大开会时，特别是当有全国人大或上级政府的高层官员参加讨论时，为了力争引起参加讨论的首长们对自己发言的赏识，一些代表把讨论变成了自己政绩的宣传竞赛和赞扬报告的语言竞赛。因此，尽管他的身份是人大代表，但他的心理仍然是下级行政官员的意识。之所以产生这种心理扭曲和错误的身份认知，根源在于代表的权力来源问题。 谁让他当代表，他就向谁负责，这是根本的常识。人大代表本应是人民的代表，但一些代表首先想的
11、是向上级组织和领导负责。尽管民主政治应该是多种利益诉求的充分表达与充分协商，但由于一些人大代表对自己身份的错误认知，在人大会议上讨论问题时，当上级组织的领导意图和政府部门利益与社会公众利益诉求发生矛盾冲突时，有的地方往往以“加强党的领导的名义控制人大代表发言的范围和口径，而一些人大代表以“讲政治为名，发言迎合权力意志，甚至扭曲和强奸公众意愿。这就出现一方面在有的地方人大会议上，社会公众尤其是底层群众的利益诉求处于失声的状态，而另一方面又出现强势利益主导决策、绑架政府政策的局面。这些年来，有些地方人大会议上出现这样的情况，不能不说与现行体制下人大代表受到既有制度缺陷的制约，而难以真正发挥作用有关
12、。 二是行政等级地位转化而来的权力优势。由人大代表数量众多所影响，人大作为国家权力机关，在有限的开会时间内无法真正有效立法和决策，同时闭会期间也不可能有效开展日常工作，这就必须要缩小代表规模，组成能够日常运转的机关。所以改革开放以后，我国采用了人大常委会制代表中的代表机构。 把人大常委会作为人大常设机关，相对于过去各级地方不设人大常委会而使人大成了徒有虚名的政治花瓶来说，这是人大制度的一大进步。但问题是，人大常委会的组成人员根本上都是现任或曾经担任过相当行政职务级别的党政官员，很少有无行政级别的人大常委会组成人员。一般而言，全国人大常委会组成人员是给省部级单位主要领导干部的政治安排，以此类推，
13、省级人大常委会组成人员安排给省，厅级官员，市县级人大常委会组成人员以厅、处级官员为多数。加上我国社会几千年权力等级制的深厚影响，就使人大常委会事实上带有明显的等级思维，以为人大常委会组成人员地位高于其他人大代表，权力大于一般人大代表，人大常委会是人大代表的领导机关，所以在人大制度的运转中熏染上明显的行政等级色彩。 从理论上讲，人大代表地位平等、权利平等，但无论是闭会期间，还是会议期间，人大常委会事实上都把自己当作人大代表的领导。大会议程、议题、表决事项等都以人大常委会的意见为准，特别是以人大常委会主任、副主任的意见为准。这就使人大机关的权力实际掌握在人大代表中的少数人手里，变成少数人大代表（人
14、大常委会的局部组成人员）对多数人大代表的操控。当人大会议讨论问题意见一致时，权力的力量是不太明显的，但“只有当一项决定引起争议时，权力才被行使，或者权力的问题才真正出现1-。“在关键时刻，权力取决于行使，不是取决于有名无实的归属。2近几年，有的地方人大会议上逐渐出现了一些潜规那么做法，以钳制代表发表意见的权利。比方，当事先估计有的问题可能会引起争议时，人大常委会就以召集代表会前集中学习的名义，在各地代表中先做工作，或明或暗地提示代表哪些可以说，哪些不可以在会议上说。 还有一些重大事项，从人大职权看是必须经由人大代表讨论的，但也以各种名义甚至根本不给名义，就取消了人大代表在相关问题上的审议监督权
15、利。比方，人大代表和社会公众都对政府财政透明问题议论纷纷，并且期望在全国人大会议上讨论政府财政问题，但是202223年全国人大会议对中央政府应对全球金融危机冲击所拨出的4万亿如何使用，居然没有列入人大代表讨论审议的议程。 正是因为有这样的行政等级思维，人大制度在实际运转中表现出人大常委会管理代表、控制代表的倾向，所以.人大代表在人大会议上能够讨论和不能讨论什么问题，事实上都由人大常委会决定，而没有严格执行宪法和人民代表大会组织法的规定。 三是由知识专长而获得的权力所产生的支配优势。随着国家事务的日趋复杂和对立法决策要求的不断提高，要当好人大代表（尤其是全国人大代表）必须具有丰富的知识和阅历。罗
16、伯特米歇尔斯指出：“代表们所必须应对的问题以及对这些问题的有效解决都需要做大量的准备工作，这就要求他们自身知识技能的不断提高。3而目前的人大代表制度是难以使代表做到这一点的，因此我国各级人大工作机构加强了对人大代表的培训和教育。人大代表因为知识的欠缺和时间精力的限制（这也是设立专职代表的原因所在），所以只能依赖于各级人大常委会专职委员和人大常委会办事机构的专职工作人员，由这些专职工作人员事前为代表们准备会议材料、确定议题、安排日程。 从实际工作需要讲，人大需要有相应的办事机构，也需要有相应的工作人员为人大代表效劳。在国外的代议制民主制度中，议员通常招募志愿者和专职工作人员作为其助手，议员的经费支出专门有这方面的安排，而且国外议会也有相应的办事