1、地方人大常委会会议制度的实践与思考 笔者有幸随同常委会领导同志外出学习考察，做了一点研究。从一些省市区人大建设开展看，最近10多年来，地方人大常委会从完善职能、适应需要出发，在总结实践经验的根底上，依据宪法和地方组织法等有关法律，相继制定了常委会议事规那么最早为工作条例，并在实践中进行了修订和完善，就会议的召集和主持、听取和审议工作报告、列席、质询、发言、表决和旁听等程序问题作出了比拟详细的规定。各省市区制定的议事规那么虽各有特色，但规定的根本内容大体是一致的。这就是：常委会会议每两个月至少举行一次，会议由主任召集并主持；举行会议时，常委会组成人员除请假外，必须出席，并建立签到制度；必须有全体
2、成员过半数以上出席，会议才能举行；会议举行十五日前由主任会议决定将开会日期、建议会议审议的议程通知常委会组成人员及列席人员；政府、法院、检察院的负责人，常委会副秘书长，各工作委员会的负责人、有关委员，设区的市人大常委会主任或副主任一人列席会议，邀请有关的人大代表列席会议；常委会小组或联组审议议案和工作报告时，应通知有关部门的负责人到会，听取意见，答复询问；政府及五名以上的常委会组成人员均有权提出议案，是否提交会议审议由主任会议作出决定；常委会委员五人以上可联名以书面形式向常委会提出对政府、法院、检察院的质询案，对答复不满意的，可继续质询并要求再作答复；常委会全体组成人员过半数赞成方能通过；等等
3、。可以讲，以议事规那么为主要标志，地方人大常委会会议的制度建设有了明显的进步，法制化、标准化、程序化水平有了很大提高，在发扬民主、科学决策、提高效率方面发挥了一定作用。 江泽民同志在“531重要讲话中指出，开展社会主义民主政治，建设社会主义政治文明，是社会主义现代化建设的重要目标。他强调：要着重加强社会主义民主政治制度建设，实现社会主义民主政治的制度化、标准化、程序化。江总书记的重要讲话是我们在新的开展阶段建设社会主义政治文明的行动指南。根据江总书记重要讲话精神，按照标准严谨、协调得当、制约有度、井然有序的要求，地方人大常委会的会议制度需要在实践中继续探索，在前进中不断完善。 提案制度 议案的
4、提出，是常委会会议的前提。提案制度，有两个问题值得研究。 问题之一，如何改变常委会组成人员联名提案的薄弱状况？ 根据地方组织法和省级人大常委会议事规那么的规定，法规案的提出制度和其他一般议案的提出制度没有多大区别，都可以称为提案制度。提案制度主要包括三方面的内容：第一，提案主体，即谁可以提出议案。概括起来可分为两类：一是法定机关和单位。可以向地方人大常委会提出议案的机关和单位是主任会议、政府、人大各专门委员会。有的议事规那么还包括本级法院和检察院，立法法无此规定，四川省对常委会议事规那么进行修订时去掉了“两院。二是常委会组成人员5人以上联名可以向常委会提案。主任会议根据工作需要，可以委托常委会
5、的工作委员会、办公厅代常委会拟定议案草案，并向常委会会议作说明。第二，提案范围，即提案人提出的议案，必须属于本级人大常委会的职权范围。第三，提案效力，指所提议案能否列入常委会议程。对法定机关和单位提出的议案，主任会议即行决定列入常委会议程；5名以上常委会组成人员联名提出的议案，由主任会议决定提请常委会会议审议，或先交有关专门委员会审议，提出报告，再决定是否提请常委会会议审议。从地方人大常委会的实践看，法定机关和单位主要是政府，还有主任会议、专门委员会提出的议案一般都列入会议议程，并表决通过；而由常委会组成人员提议案几乎没有先例。我们分析认为，出现这种现象固然有多种原因，但主要是因为限于工作条件
6、和时间，个人动手比起法定机关经过长期酝酿、准备，并由专门班子论证、起草而形成议案有很大差距。如何加强常委会组成人员联名提案这个薄弱环节，需要采取相应措施。大家认为，给常委会组成人员配备助手不失为一个选择。 问题之二，如何提高议案质量，突出会议重点？ 法律法规对常委会会议只是作了程序性的规定，对一次列入会议的议案没有数量规定，也无质量和重点要求，操作起来，弹性和空间很大。实际情况是，主任会议在研究确定建议议程时，各专委会，包括各工作、办事机构都争着“上项目，互相攀比，唯恐被挤下来。因此，各级人大常委会会议在议程安排上大都是“拼盘式、“搞平衡的方法，涉及面宽，几乎每次都涉及经济、政治、文化、科技、
7、教育、社会稳定等方面的内容，面面俱到，缺乏重点，议程过多。据调查，某省级人大常委去年5月份的一次例会，3天时间，安排了25项议程，其中本级法规案17项，审批下级法规案2项，听取政府专题汇报2项，书面报告3项，人事任免1项，期间还安排了法制讲座；某县人大常委会今年6月份的一次例会，时间一天，议程8项，内容包括部门编制、农民负担、农业产业结构调整、打黑除恶、普法工作、工会法实施、政府实施常委会关于环境保护决议的情况、人事任免。议程为上午前3项，下午后5项。“一府两院各就相关内容提交书面汇报材料或议案，人大常委会相关工作机构就部门预算编制和工会法贯彻执行情况各提交1份调查报告。会议作“四五普法决议1
8、项、人事任免决议1项。 以上可见，地方人大常委会会议的一个通病是议程安排过多，重点不明确，“中心不突出，不能说对审议质量和会议效果没有影响。大家建议议事规那么及相关地方性法规应对议程数量和质量作出标准，根本内容是：确定议程时，一定要突出重点，无论是法规案还是其他议案，都要按照抓大事、议大事、决定重大事项的原那么，抓住本行政区域内改革开放和经济建设中的重大问题，民主法制建设中的重大事项，人民群众普遍关注、反映强烈的“热点问题，以及重大议案等，精心选择，科学安排，每次常委会确定1至2个重点为宜。在时间上，为了保障常委会组成人员有足够的时间做准备，建议议事规那么对议程确实定时间由提前15天左右改为提
9、前一个月左右确定下来，以便常委会组成人员有针对性地搞点调查研究。 会期制度 实行固定的、科学标准的会期制度是地方人大常委会正常行使职权的重要保障。会期制度需要研究的主要问题是如何标准常委会例会时间？ 从各省、区、市了解的情况看，地方人大常委会的会期制度原那么上都是由两局部组成：一是每个年度常委会会议的次数及间隔；二是每次举行会议的具体时间及各项议程的时间分配。县级以上地方人大常委会的惯例都是以12个月为常委会的一个活动年度，在每个活动年度内，至少举行6次会议，但举行会议的天数尚无标准，也各不相同。总的看，时间长短与常委会的组成人员、任务存在一定的比例关系，当然也与各省、区、市的工作方式和习惯有
10、某种关系。从调查情况看，除法律法规对地方人大常委会每次例会时间尚无明确具体规定外，实际运作中也存在着随意性较大，民主、效率与任务三者之间矛盾比拟突出的情况。如某市十一届人大期间，常委会共召开了26次常委会会议，共计63天时间，审议了94项议程，平均每个议程的审议时间是068天。按照相同的计算方法，十二届人大在每个议程上平均时间为0.25天。截至目前，十三届人大常委会审议议程已到达了200多件，是十一届议程的一倍多，但是，十三届人大常委会任期内召开了28次常委会会议，共计时间71天，平均每次会议25天，每个议程审议时间为0.35天。可见，前后三届人大常委会会期出入比拟大，会议质量也不尽相同。需要
11、指出的是，随着我国参加WT0，西部大开发力度加大，改革开放开展进入新的历史阶段，对民主法制建设提出了新的更高的要求，地方人大常委会的立法、监督等项任务越来越繁重。调查显示，仅立法而言，省级人大常委会每年制定的新法规大体都在15件以上，地方立法正在实现由数量型向质量型转变，立法活动已越来越复杂化，法规一般都要经过三审，再加上需要做出重要的决定决议，其立法任务之重显而易见。如果要对议案提出有影响的修改意见，常委会组成人员必须要有足够的时间进行思考和准备，对草案加以分析研究。调查还显示，省级人大常委会例会会期最短的是1天，最长的是8天。为期1天的会议，4项议程，61名组成人员，分3个组进行审议，每组
12、20人左右，除去全体会议占用的时间，每人共计只有七八分钟的发言时间，每项议程人均仅一两分钟的时间，来不及充分思考和研究，效果不够好。而一次例会开8天时间显然长了点，往往出现“冷场情况，效果同样不够好。调查中，大家反映，常委会既然是集体行使职权，其会议必须有相应的时间保障。如果会议时间过短，组成人员来不及认真仔细地研究、分析和讨论议程，匆匆地进行审议，或者赞成，或者否认，客观上也造成权力机关无关紧要，很可能充当了“橡皮图章的角色。如果会议时间过长，也有弊端：一是牺牲了民主的效率，二是增加经费支出，三是滋生官僚主义作风。大家讲，地方人大常委会是民意机关，代表人民行使地方国家权力，它以法定程序为保障
13、，最大限度地反映民情，聚集民意，以体现民主的价值追求。实现民主的价值，必须恰当地安排好会期，尤其是审议法规案，是一项精细的活动，耗时间，费精力，往往要反复讨论，实现民主决策、正确决策。 调查中大家普遍认为，法律法规关于省市县级人大常委会每两个月举行一次会议，如特殊需要，可临时召集会议的规定是可行的，关键在于如何标准常委会例会的会期，解决民主、效率与任务之间的矛盾。鉴于审议任务越来越重的实际情况，可规定为：县、市、州人大常委会每次例会的会期一般为3-5天；省市区人大常委会每次例会的会期为一般为5-7天.以省级人大常委会组成人员80名、5个会议日折合40个小时计算，除去8个小时的全体会议，留给每位
14、组成人员有近90分钟的审议时间，如果按7个工作日计算，审议时间将相应增加三分之一，这对议程的充分审议，提高常委会决策水平不失为一个选择。 审议制度 省级人大常委会议事规那么对审议制度的全体会议、分组会议普遍作了明确规定，而对联组会议作了弹性规定，对大会辩论几乎没有提及。 审议制度需要研究的主要问题是要不要对大会辩论做出明确标准？ 据了解，省、市、县人大常委会的例会大都是一个根本模式，即，全体会议听取议案说明和工作报告，分组会议进行审议，主任会议听取审议情况汇报并提出是否付表决的建议，全体会议表决。总的感觉是审议气氛不活泼，往往抓不准要害，议不到关键，会议很难出现审议高潮。 市县人大的同志反映，
15、通过分组审议的方式提高审议效率，增加委员的参与度，是无可厚非的。但仅靠分组审议局限性较大，不能真正形成合意，使争议得不到合理、科学的解决。为了完善审议制度，增强会议效果，大家建议，除程序简单的例会外，应把联组讨论、大会辩论制度作为审议的必经程序。从质量和效率上考虑，常委会组成人员在联组讨论、大会辩论上以首次发言不超过15分钟，对同一问题的第二次发言不超过10分钟为宜。大家认为，这样改良的重要性在于：第一，可以在全局范围内即“全省、“全市、“全区范围内互相交流对议案的不同看法，防止局部代替全局，保证全体组成人员更加全面地考虑相关议案的利弊得失，真正体现常委会决策的全局性；第二，可以超越部门的局部
16、利益，超越行业的特殊利益，使常委会通过的法规、决议或决定真正反映和体现最广阔人民群众的共同利益；第三，可以更好地体现常委会工作的民主性。分组审议并不能保证产生1113的民主效果，2个组、3个组或者4个组的各自审议议程的民主性不等于人大常委会的审议民主，因为不同场合的民主是不能简单相加的，分组审议既不能等于，也不能取代全体会议或联组会议的讨论发言；第四，可以真正统一认识，形成合意。没有充分辩论与修正的表决，其结果与表决者对议案确实切态度相去甚远。表决者可能会赞同议案的假设干局部，但对有的局部可能并不满意，甚至不赞成，要求作出适当修正，只有经过充分修正的议案，才是他们真正赞同的议案。大家认为，不搞大会辩论，实际上等于剥夺了一些委员平等竞争的时机，不利于对议案的充分审议与修正。最终表决所体现的议事民主的程度有多高，往往要看最终表决之前议案所经受的全部辩论与修正有多充分。基层人大