1、【摘要】公众参与乡镇政府绩效评估是在我国绩效评估实践和理论发展到一定阶段而产生的。它是我国落实基层自治，农民实现参政议政的有力工具。当前，在我国乡镇政府绩效评估中多是对上负责、对领导负责、以为主的考核方式没有得到根本性的转变。公众参与乡镇政府绩效评估还存在着公民参与意识差、参与能力欠缺、评估过程不规范、信息缺乏透明、评估结果作用有限等问题。为了解决这些问题，结合我国乡镇政府绩效评估的实情，提出我国乡镇政府绩效评估中公众参与问题解决的建议。【关键词】乡镇政府；绩效评估；公众参与一 公众参与对乡镇政府绩效评估的重要性 乡镇政府行政的受众对象即公众，其履行职能的目的也是为了满足公众的切实需求，因而公
2、众对于政府的绩效最具有发言权和表决权。公众参与评估是十分关键的，它能提高政府的公信力、拉近干部与人民群众的关系、体现绩效评估结果的公平正义。公众参与绩效评估有利于丰富评估主体、提高政府公信力、增加政府透明度和提高政府为民服务意识，提高政府行政效率。（一）乡镇政府绩效评估主体多元化 政府的绩效考评中最为核心关键的内容即评估主体，评估主体的质量和水平直接关乎绩效考评的最终成效。目前我国乡镇政府绩效考评中，评估主体虽然已经达成一定共识，形成了理论经验，但与现实需要之间还有差距，其实际作用的发挥力度十分有限。公众参与绩效考评，引进和发挥第三方评估主体的作用，有利于充裕其评估主体的阵容，使评估主体多元化
3、和丰富化。（二）提高乡镇公众参政议政的能力基层社会中，公众大多是缺乏知识和经验的，不能准确的了解知晓政府的各方面事务。为加深公众对政府行政管理事务的了解，就要把他们引进评估中去，丰富其知识储备，并实现其自我价值，提升公众关心国家事务的积极性和主动性，提高其参与国家政务的能力。（三）保障乡镇政府工作的公开透明对政府的日常事务的熟知，是有效参加政府工作的保障。在此基础上提出意见和要求，这就在一定程度上要求政府公开日常决策和事务，公开办公经费开支。这有利于实现政府工作的透明度，对政府的日常行政行为起到监督限制作用，防止政府乱开支经费、不认真作为的行为，有利于构建高效便民的“阳光型政府”。（四）增加考
4、评结果的客观性以提升政府服务质量在乡镇政府绩效评估中引入公众参与，能够弥补内部评估的不足，增加评估的公正合理性。能够合理界定社会与政府的界限，防止政府权力的滥用、乱用。政府的宗旨是为人民服务，公众参与到评估中，可以起到提醒他们行为的作用，保证服务质量，改进政府的行政行为。政府绩效评估中有公众的积极参与，使得政府更好的体现自身的服务本性。二 公众参与到乡镇政府的绩效评估中会产生的问题（一）公民缺乏参与意识公民参与政府行政活动是近几年才兴起的事情，乡镇公众对参与政府绩效评估没有必要的心理准备，缺乏参与乡镇政府绩效评估意识。乡镇公众缺乏参与乡镇政府绩效评估意识主要变现在以下四个方面：第一，权利意识不
5、强；乡镇公众没有意识到参与政府绩效评估是自己行使公民权力的一部分，是为了维护自己的权利和利益。第二，主人翁意识不强；主人翁意识不强导致乡镇公众在参与的过程中对一些违法违规的事情充耳不闻，完全没有意识到参与乡镇政府绩效评估是体现主人翁地位的重要方式。第三，从众现象严重；在我国乡镇政府绩效评估中公众参与问题研究参与过程中，乡镇公众大多比较随便，别人认为好的就好、随波逐流，缺乏主观意识。第四，参与热情不高；公众在参与过程中通常会因为其他事情而耽搁，对指标的评估也是草草了事，不能认真对待。（二）乡镇公众参与能力不足 公众参与政府绩效评估不仅在于它们欲望的大小，还取决于自身的知识涵养、效能大小、对政府事
6、务的熟知程度。一方面由于我国传统观念的影响，公众大多是含蓄内敛的，对自己的意愿缺乏表达，能力不足，这与绩效评估所要求的积极表达意见建议的现实不相符。另一方面我国是人口大国，人民整体受教育程度不够，尤其是在乡镇基层地区，西部许多基层人民连基本的温饱问题还未解决，经济受到制约，人民的素质教育也就未落到实处，公众普遍知识素养储备不足，给绩效评估带来了负面作用，阻碍了乡镇政府绩效评估的进展。（三）乡镇公众参与过程不规范 乡镇政府绩效评估是一项复杂的系统工程，牵涉的方面和环节很多。在实际操作中，乡镇公众参与过程主要包括评估计划的制定、评估部门和项目的确定、测评因素和方式的选择、评估指标的制定、参与公众的
7、选择和培训、评估结果的统计和分析等方面。另外，公众参与乡镇政府绩效评估需要大量人力、物力和财力的支持，乡镇政府财政预算有限，公众参与绩效评估的财政支出存在困难。公众参与乡镇政府绩效评估普遍存在着参与人员缺乏代表性、评估方式单一、评估程序不完善、评估指标针对性不强等问题。这些问题的存在使得乡镇政府绩效评估完全沦为形式。（四）乡镇政府公开的信息不够清晰 信息公开是民主行政的基础。对于乡镇政府绩效评估来说，信息公开的程度对其真实度、有效度和可信度起着至关重要的作用。而公众参与政府绩效评估更是离不开信息高度公开化的支持，事实上，公众参与政府绩效评估本身就是考验政府信息公开的程度。乡镇出于对自身利益的考
8、虑，对信息公开比较抵触。在信息公开过程中，存在公开方式欠缺、公开内容不完善、对公开内容监督缺位、公开制度缺乏等问题。这些问题的存在直接导致参与公众在获取政府绩效评估信息方面受阻，参与公众信息的缺乏使得其在评估过程中无从下手，评估结果准确性受到质疑。（五）评估结果作用没有得到足够的重视在评估中引入公众参与的目的是根据对评估结果的分析来帮助政府确定未来的发展计划和管理方式，使其工作更能符合“以人为本”的理念，因此对评估反馈结果的有效利用是开展这项工作的重要意义。现阶段，我国乡镇政府缺乏对公民反馈的结果进行奖惩，没有将反馈结果与政府绩效水平相挂钩，使反馈结果流于形式。乡镇政府并未建立健全相关的监督机
9、制，在公众进行评估后，没有对反馈的信息做出分析和利用，也不能根据反馈结果对自身工作做出改进，这使得公众参与绩效评估停留在表层，无法进一步深入开展。三 公众参与到乡镇政府绩效评估过程中产生的原因分析（一）传统观念带给乡镇公众的不良影响我国是具有长久封建专制文化影响的大国，受传统思想的影响，公民的民主意识、权利意识相对薄弱。缺乏民主意识，在公众参与绩效考评中主要表现在缺乏自主、平等、契约意识。缺乏自主意识，导致公众在面对政治诉求时往往更求助，这反映了公众对权利和权威的追逐，在权力面前，个人失去了自主性。缺乏平等意识，造成了公众在参与绩效考评时，“官本位”思想过重，忽略了自身具备的权利和义务，也就无
10、法真正实现有效评估。缺乏契约意识会导致公众参与绩效考评中过于随意，参与评估活动也不能遵守法律法规的要求，使评估结果不规范合理。（二）乡镇公众参与能力低 知识水平是限制任一公民参与能力强弱的关键因素，知识水平高的公众，其对国家事务的关心程度高、对国家的发展状况给予更高的关注度，受素质水平高低的影响，公众参与绩效评估的能力也是参差不齐。知识素养储备较为丰富的公众，其对绩效评估的程序以及评估对象更为容易了解接纳、迅速掌握考评的方式方法、从而更为客观公正的做出评价。能力较强的公众，其参与效果也更好、发挥作用也较大。而我国目前的现实情况却是公民的素质教育水平普遍不高，尤其西部边远地区的公民仍然处于饥饿的
11、边线上，更何谈教育。即使乡镇公众有心参与，但受限于自身能力素质和知识水平，使他们的参与意识和动力下降。进一步说，就算公众实际参与到了绩效评估中去，由于能力有限，他们对于评估所需信息和对象的理解不够、方法掌握不当，使得参与目的不够明确，也会造成评估流为形式，发挥不了应有的作用。（三）乡镇政府服务意识的缺乏 受传统“官本位”观念的影响，乡镇官员还存在官僚思想，以官为大，以自身利益诉求为主，使得“以人为本”的服务理念发生错位，忽视了为人民服务的政府工作追求，从而对公众参与政府绩效评估活动产生消极影响。在乡镇政府绩效评估中引入公众的参与，实际上就是让政府的工作受到公众的监督和制约，这就会造成政府工作人
12、员的抵触情绪严重，不愿意协助公众更好参与到绩效评估中去。政府官员增强了管理难度，降低了工作热情。一些政府仅仅是为了评估而评估，使评估活动“走过场、流形式”，政务信息的公开也不够透明，并不是为了改善工作服务绩效，没有把评估作为对部门或官员业绩考核的重要标准，也就未能真正有效发挥公众参与评估活动的作用，使这一活动毫无意义。 （四）乡镇公众参与政府绩效评估法律法规的缺乏我国目前有关评估的专门立法还是一片空白，法律体系仍未完善，有关绩效的立法也仅仅只是关乎某一方面的，不够全面。缺乏相应的法律法规来作为制度保障，没有较为具体全面、可操作性的政策进行引导，导致各个乡镇政府开展绩效评估无统一的可依据制度标准
13、，以地方政府的行政风格形成了形形色色、五花八门的绩效评估形式，绩效评估的开展也就没有意义。对绩效评估的程序和操作流程没有用法律进行约束规范，使乡镇政府绩效评估在进展是存在很大的随意性和盲目性，政府和公众对于绩效评估也就不够重视。缺乏科学有效的统一方法，在同级政府间难以进行相互经验交流和问题比对，其过程过于封闭，未实现真正的公开透明。法律法规的构建是对政府行为进行约束的有力保障、是公众更好的参与到政府绩效评估的基础，缺乏相应的法律法规，不仅会使公众参与绩效评估的作用难以发挥，而且还会造成浪费政府资源、挥霍公众时间精力，使乡镇政府的“亲民、为民”形象难以树立和维持，降低了政府公信力。（五）乡镇政府
14、绩效评估机制不健全 当前我国乡镇政府绩效评估仍存在着机制不健全的问题，总括看来，主要缺乏以下机制：1、乡镇政府信息公开机制服务型政府的理念要求政府公开政府信息，使其透明化，政府信息的透明化是公众参与政府绩效评估活动的前提、基础，公众参与政府绩效考评有赖于对其行政事务的了解和明晰。然而我国目前政务信息的公开化处于起步阶段，缺乏完善的政府信息公开制度，阻碍了公众获取与评估有关的政务信息，弱化了评估的有效性。2、参与公众的选拨机制公众是进行绩效评估的主体，公众的水平高低直接决定了评估的质量好坏。选拔出素质高、能力强的公众参与到绩效评估活动中去，是保证其良好有效开展的前提。目前乡镇政府参与绩效评估人员
15、的筛选过于随意，没有建立正规的选拔制度，只求数量而忽视质量，而且由于我国普遍存在素质低能力差的境况，对公众的筛选则显得尤为必要。3、缺乏相应的责任和激励机制构建相应的责任和激励机制是开展绩效评估活动的必然要求，也是提升公众参与热情和约束政府行为的内在需要。而在乡镇政府绩效评估中，责任和激励机制普遍缺乏，政府对绩效评估的进行和反馈结果显得尤为漠视，公众的参与也就没有了积极性。责任和激励机制的缺乏，会使参与公众对政府产生失望心理，不能对提高政府办公水平起到提升和改进作用。 4、乡镇政府绩效评估指标制度机制一个成功的绩效考评必须具有合理、周全、客观的绩效评估指标，指标必须完全涵盖到该政府公众的方方面面。我国现阶段，还未建立相应的评估指标机制，现有的绩评指标存在一些问题。一是评估内容不全面，仅仅涉及到某一个、某几个点儿；二是评估指标的泛经济化倾向，单方面的吧政府经济指标等同于绩效评估指标；三是评估指标与评估对象不相符合，无法保证正确性、合理性。5、公众参与的回应机制政府回应是政府和公众之间一种双向交流的过程。它体现了政府对绩效评估这一活动的重视、对公众反馈意见的重视，能够提升公众的主人翁意识和对政府的信任。而目前，乡镇政府在开展绩效评估活动时，存在许多政府既不将评估结果公布反馈给公众，也不对公众意见做出反应，不将政府的整改措施反馈给公民。这就会挫伤了公众的参与热情，使公众对政府行为产生质