1、探讨行政法的开展与展望 改革开放以来，我国行政法开展经历了三个阶段，取得了巨大成就。目前，行政法体系已经根本形成、行政法根本原那么渐趋成熟、行政法观念实现重大转变、行政法理论取得重大突破。今后我国行政法还将呈现五个方面的开展趋势。 关键词改革开放；行政法；开展与展望 改革开放以来，我国的民主法治建设同经济建设一样，取得了举世瞩目的成就。伴随着这一历史进程，我国行政法也从无到有逐步得到恢复和开展，取得了可喜成绩，值得认真总结。 一、改革开放以来我国行政法的开展历程 建国以来，我国在法治建设上走过了一个“之字形的曲折道路，行政法治建设也一样。建国初期，我国行政法已经有了一定程度的开展。从1949年
2、至1956年，国家制定公布了一大批行政组织、管理方面的法律、法规，规定了国家行政机关的组织、职责、工作原那么、工作程序以及对经济、政治、文化等各方面社会公共事务的管理权限、管理方式等。但1957年以后国家政治生活越来越不正常，民主法治建设也不断遭受破坏，行政法的命运自然也不能幸免。1978年党的十一届三中全会以后，我国的民主法治建设逐步得到恢复并迅速开展，行政法也随之得到复兴和开展。 回忆改革开放以来我国行政法开展所走过的历程，大致可以分为三个阶段。 第一阶段是从1979年到1988年以重建行政权立法为重点阶段。 改革开放之初，为了使被破坏的各级国家行政机关尽快恢复运转，使混乱的社会秩序尽快恢
3、复稳定，国家在立法方面需要优先考虑的是制定出一系列有关国家政权组织和维护社会秩序方面急需的法律，而首要任务是根据新的形势制定一部适应新时期需要的新宪法。因此，在这一时期，对行政法开展具有重要意义的立法有：一是1982年新宪法的公布实施，二是制定了国务院组织法和地方组织法。同时，也制定了一批有关行政管理方面的法律。在这一阶段，我国的行政立法主要是有关行政机关组织和行政管理方面的法律，侧重行政机关的重建和对行政机关权力以及相对人权利确实认与维护。 这一阶段行政法开展的主要成果是。恢复了行政机关领导人员的选任制；建立了民主集中制下的行政首长负责制；确立了领导人任期制和限任制；建立了审计制度；恢复了行
4、政监察制度；等等。第二阶段是从1989年到1996年以加强行政监督立法为重点阶段。 行政权是一把双刃剑，它既可以为维护公民权利和利益效劳，又可能侵害公民的权利和利益。因此，为了保护公民权利和利益，对行政权既要提供法律保障，又要加强监督制约。所以，当行政权重建工作根本完成后，全国人大及其常委会即着手研究制定有关监督制约行政权的法律。经过几年的努力，1989年4月4日七届全国人大第二次会议通过了行政诉讼法，这标志着我国行政法治建设的重心已经从重建行政权向标准、监督行政权转变。 行政诉讼法由于以下两点重要奉献而载入我国法治建设的史册：第一点奉献是确立了“民可以告官制度。这一法律制度确实立，一反我国过
5、去只能“官管民而“民不能告官的历史传统，说明我国法治建设开始转向以人为本，使法治建设流贯着一股鲜活的人文精神。允许“民告官，对于培养公民的主体意识、权利意识、法治意识，具有极其重要的意义。实践证明，法律规定只有成为公民的自觉行动，成为公民的一种生活习惯，法治才有牢固的根底和可靠的保证。因此，有人认为行政诉讼法的公布实施，从某种意义上讲，标志着我国民主法治建设的真正开始。第二点奉献是确立了程序违法无效原那么。行政诉讼法不仅对行政诉讼程序作出了系统、完整的规定，而且明确规定：行政机关作出的具体行政行为违反法定程序的，人民法院可以判决撤销该具体行政行为。这就在立法上第一次将程序违法提到了与实体违法同
6、等重要的位置，促使人们从更高的层面上审视行政程序法的价值，改变了过去我国重目的轻手段、重实体轻程序的历史传统，从而有力地推动了我国行政程序立法的开展。 在这个阶段，除行政诉讼法的公布实施外，全国人大常委会还制定了审计法，国务院公布了行政复议条例等一批监督行政行为的法律、法规。 这一阶段行政法开展的主要成果是。建立了行政诉讼制度、国家赔偿制度、行政复议制度、公务员制度，等等。并明确提出了依法行政原那么，使之成为我国行政法和行政机关行使职权的一个根本原那么。 第三阶段是从1996年至今以加强程序立法为重点阶段。 行政诉讼法的公布，对行政机关提出了更高的要求，特别是程序违法无效原那么确实立，使行政程
7、序立法显得更加迫切。为此，全国人大常委会从1990年开始着手研究制定标准行政程序方面的法律。经过几年努力，1996年3月八届全国人大四次会议审议通过了行政处分法。这部法律的公布实施，标志着我国行政法治建设又进入了一个新的阶段，即从对行政权进行事后监督到进行程序控制阶段。之后，又陆续制定公布了行政复议法、行政监察法、立法法、治安管理处分法、行政许可法等一批标准行政程序的法律，国务院也先后公布了许多标准行政程序的法规。 这一阶段行政法开展的主要成果是。建立了行政听证制度、告知和申辩制度、公正公开原那么、政府采购制度；完善了程序违法无效原那么；强化了行政监察权威；改革完善了行政许可制度；等等。 从上
8、述历程可以看出，改革开放以来我国行政法开展走的是一条循序渐进、两头夹击的开展路线。所谓循序渐进，就是我国行政法是随着改革开放和法治建设的不断深入而逐步建立开展起来的。在改革开放和法治建设恢复之初，优先致力于根本制度建设，先把行政法根本框架建立起来，然后再逐渐加以完善，防止因细枝末节的意见分歧而延缓法律的出台。所以，最初的一些行政法律大多比较原那么，对公民权利的保障比较粗放。比方，国务院组织法只有十几条，几百字，非常原那么；行政诉讼法确立的法院受案范围比较窄，国家赔偿法确定的赔偿标准比较低，现在有学者对此提出了许多批评。但总的看，这一策略是成功的，其积极作用远远大于消极作用。否那么，行政诉讼制度
9、、国家赔偿制度也许到现在也建立不起来。而有些改革不到位的，那么不急于立法，让国务院或地方先搞，防止因仓促制定法律而影响改革。改革开放以来，我国法治建设的一条非常重要的经验，就是立法决策必须与改革决策相一致。这里包含两层意思：一是如果改革已经到位，立法必须及时跟上，用法律保证改革的顺利推进，引导改革向正确方向开展；二是如果改革不到位，立法不能太超前。凡改革不到位，不立法就是对改革的最大支持和促进。当然，这只是法治建设起步阶段的一种立法策略选择，随着法治建设的不断开展，制定更加周全、细密、完善的法律，是今后立法策略的必然选择。实际上，我国从20世纪90年代开始，已经在朝着这个方向转变。所谓两头夹击
10、，就是把行政权确实立（组织法）和对行政权的控制（行政诉讼法和国家赔偿法）这两头的法律优先制定出来，然后再制定标准行政行为的法律（行政程序法）。实践证明，两头夹击策略，是一个成功的策略，大大地加快了行政法治建设的步伐。如果没有两头夹击策略，而是按照“组织程序诉讼、赔偿这样一种先后顺序按部就班地进行，恐怕我国的行政法治不可能取得今天这样的成就。两头夹击，就把行政程序立法逼到了墙角，迫使我们必须加快行政程序立法步伐，而行政机关也会更加积极主动地配合、支持、推进行政程序立法工作。 二、我国行政法开展的主要成就 经过多年努力，我国行政法从无到有，再到根本完备，成绩有目共睹。概括起来，主要有以下几个方面的
11、成就。 （一）行政法体系根本形成 我国的法律体系就其表现形式或者法律渊源而言，包括宪法、法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例。宪法是核心，法律是根底，法规是配套。此外，国务院部门规章和地方政府规章也是必要补充。就其法律部门构成而言，包括宪法及相关法、民法商法、行政法、经济法、社会法、刑法、诉讼与非诉讼程序法共7个部门法。 行政法，是指标准国家行政管理活动和监督行政管理活动的法律标准的总和。行政法主要包括三局部：一是确立行政组织和职权方面的法律，包括行政组织法、公务员法等。二是标准行政权行使和运作方面的法律，统称为行政行为法。又分两类：一类是各个方面行政管理方面的法律，包括国防、外交、
12、教育、科学、文化、卫生、环境与自然资源保护、公安、司法等方面的行政管理法，如教育法、科技进步法、环境保护法、出入境管理法等；一类是有关行政程序方面的法律，如行政处分法、治安管理处分法、行政许可法等。三是监督行政权行使和运作方面的法律，统称为行政监督法，包括行政监察法、行政复议法、行政诉讼法等。可以说，中国特色行政法体系已经根本形成，特别是有关行政管理方面的法律已经比较完备，一些根本的行政法律制度都已建立起来。 （二）行政法根本原那么渐趋成熟行政法根本原那么，是指各种行政法标准所表达和遵循的根本原理和精神，是行政法的灵魂和生命，对行政法具体规那么的创制和实施具有重要的指导、评价、补充作用。随着我
13、国行政法体系的根本形成，行政法根本原那么也渐趋成熟，形成了一些根本的共识。总结我国宪法和各项行政法律法规的规定以及立法、执法、司法实践，我国行政法根本原那么主要有以下8项。 1.依法行政原那么。这是依法治国这一宪法原那么在行政法上的具体表达。依法治国实质是依法治权、依法治官，而其中最主要的是依法治行政权和行政官员。因为行政权是各种国家权力中最活泼、最具强制力的一种国家权力，与公民的权利和利益联系最经常、最直接、最广泛，因而也最容易出现损害公民权利和利益的情况。所以，各国都十分强调依法行政，把它列为法治国家的一项重要原那么。依法行政作为一项行政法根本原那么，主要包括3项内容：一是宪法和法律优先原
14、那么，即必须优先执行宪法和法律的规定，其他规定与宪法和法律相抵触的一律无效，行政机关不得执行；二是职权法定原那么，即必须严格在法定权限范围内行使职权，失职违法，越权无效；三是程序法定原那么，即必须严格依照法定程序行使职权，违反法定程序的行政行为无效。 2.正当程序原那么。这是对依法行政原那么的扩展和深化。其主要内容有4项：一是自己不得做自己的法官，或称利害关系回避原那么，即行政机关及其工作人员处理涉及与本机关或者工作人员自己及其近亲属有利益关系的事项时，应当主动回避或者应当根据当事人的申请回避；二是行政机关作出任何行政行为特别是作出对相对人不利的行为时，必须说明理由；三是行政机关作出任何行政行
15、为特别是对相对人不利的行为时，必须听取相对人的陈述和申辩；四是行政机关作出涉及社会重大公共利益或者涉及相对人重大利益的行政行为时，除说明理由和听取陈述和申辩外，还应当公开举行听证会，听取社会公众和利害关系人的意见。 3.民主参与原那么。这是政治民主在行政法上的具体表达，是对依法行政和正当程序原那么的进一步扩展和深化。一方面，民主参与原那么要求依法行政所“依的法不仅是良好的，充分表达人民群众意愿的，而且是按照民主程序由广阔人民群众充分参与制定的，是经过充分发扬民主、走群众路线的；另一方面，民主参与原那么还要求在行政法标准的实施过程中，也必须充分发扬民主，走群众路线，给相对人和社会公众以充分参与的
16、时机。 4.公开透明原那么。其根本含义是，行政行为除依法应当保密外，应当一律公开。具体包括3项内容：一是所有影响公民、法人和其他组织的权利义务的行政法标准必须向社会公布；二是涉及公民、法人和其他组织的权利义务的行政行为必须公开进行，包括制定法规、规章等标准性文件的行为和作出具体行政决定的行为，必须公开进行；三是行政机关所产生、收集的信息原那么上应当公开，只有涉及国家主权、国家平安或者其他公共平安、商业秘密、个人隐私等，可以作为例外加以保密。 5.公正公平原那么。其含义主要有3项。一是不得单方接触，即行政机关在作出涉及两个以上相对人的行政裁决和法院在审理行政案件过程中，不得在一方当事人不在场的情况下单独与另一方当事人接触（