1、理论研究：市民政局关于政府在老龄化社会的定位研究 人口老龄化是人类社会开展的自然规律，是当今世界各国普遍面临的重大社会问题。20世纪90年代以来，我国的老龄化进程明显加快，“银发浪潮已经到来。目前我国60岁以上的老年人口已达1.43亿，占总人口的11，近20年还将以年均超过3%的速度增长，大大超过总人口年均0.66%的增长速度。江苏人口老龄化程度高于全国，老龄化速度明显快于全国水平。1982年，XX省65岁以上老年人口比重仅高于全国平均水平0.64个百分点，却高出了1.88个百分点，更是高出3.2023个百分点。由于江苏老年人口基数大，除具有全国人口老龄化的普遍特征外，人口老龄化问题更突出。据
2、预测，到2023年，XX省65岁以上老年人口将占总人口的比重为2023.7%。2023年之后，老龄化速度开始加快，老年人口将到达1223.46万人，占总人口15.73%，2023年之后老龄化速度更快，老年人口比重平均每年上升0.6个百分点左右，至2040年左右到达峰值。老年人口比重的快速增长，导致了社会养老负担加重，到2023年XX省社会总抚养比到达33.81%，其中老年抚养比到达14.43%。家庭赡养功能弱化，特别是独生子女家庭、无子女老人和空巢家庭老人的养老风险增大。XX省已有202300多万独生子女家庭，其中40%的老人家庭为空巢家庭，高龄和生活不能自理的老人不断增多，要求提供社会照料效
3、劳的需求日益加大。解决老年人的生活照料问题，使其长寿的同时也能保证有质量的生活，已经成为江苏全面建设小康社会的重大问题。 一、养老效劳的根本内涵及假设干概念的界定 从养老资源的提供者或者养老的支持力这个角度，人类只存在三种根本的养老方式，即家庭养老、社会养老和自我养老。由家庭提供养老资源的就是“家庭养老，而由社会来提供养老资源的就是“社会养老。从我国现实情况看，家庭养老、机构养老和社区居家养老是我国目前三种根本的养老模式。家庭养老是传统的居家养老模式，机构养老是社会化的养老模式，社区居家养老是一种兼顾家庭和社会的养老模式。 在现代化因素的影响下，传统的“家庭养老的传统正经历一场前所未有的变革，
4、变革之一是家庭养老的内容和形式出现了别离，“在家养老不一定就是“家庭养老。变革之二是家庭养老的功能出现弱化，弱化的原因有：子女数的减少;代际居住方式的变化，即从过去的共居转向分居，“空巢家庭增多：劳动力社会参与率的提高和社会竞争因素的介入使得不少做子女的陷入了某种角色冲突，即“事业人士的角色与“孝顺子女角色的冲突。变革之三是养老功能出现转移，即从家庭转向社会。家庭养老这一传统养老方式必将随家庭结构的变化而逐步向社会养老过渡。这就是家庭养老的社会化和现代化问题。 机构养老就是养老院养老。最初养老院是政府为解决城镇“三无人员、农村五保对象等生活照料问题而投资建设，以后逐步开展到面向社会公众。同时社
5、会力量的兴办养老效劳机构开展迅速。养老机构建设往往占用的资金多，效劳面小，本钱高。机构养老存在诸多局限性，例如养老设施缺乏、本身结构性矛盾突出，入住老人容易产生精神抑郁、孤寂落寞等心理疾患等。在微观层面上，多数老人不愿意入住养老机构，多项调查显示，只有2%一3%的老人愿意入住养老机构，实际上，就是这2%一3%的老人中，还有人是出于体谅子女的负担。大多数老人一般是在生活不能自理了，而且需要长期医疗帮助的情况下，才会真正下决心住到养老机构中去。 居家养老是老年人在家中居住，并由社会提供养老效劳的一种方式，既区别于机构养老，也有别于传统的家庭自然养老，它是以家庭为核心，以社区为依托，以老年人生活照料
6、、医疗康复）、精神慰藉为主要内容的，以上门效劳和社区日托为主要形式。居家养老是把家庭养老与社会养老结合起来的一种养老模式。居家养老符合我国未富先老的老龄社会特点，满足了老年人长期的生活和心理习惯，是我国养老效劳开展的根本方向。 二、我国养老效劳业的开展历程和现状 （一）我国老年福利政策的开展历程 中国作为儒教传统文化国家，自古就有尊老敬老的观念。新中国成立初期，国家将原有的民间福利事业由政府接办，改为国家事业，又通过取缔、教育和改造方式，逐渐演变为由国家独立兴办社会福利事业和机构。方案经济时期的社会福利事业的模式可以称为国家福利模式，即国家承担完全和无限福利责任，形成国家包办福利事业的局面。福
7、利事业被分割为民政福利和企业或单位福利两大独立板块。其中民政福利仅仅是对局部社会成员的补救福利措施，而企业或单位福利才是真正的社会福利主体。这种模式是资源供给的单一化，福利事业举办主体的单一化，严重阻碍老年人福利事业的开展，限制老年人的生活需要。 我国老年福利事业的改革首先是对国家办福利事业的改革。1983年召开的全国第八次民政理论研究：市民政局关于政府在老龄化社会的定位研究第2页 工作会议指出，“社会福利事业国家可以办，社会、团体可以办，工厂、机关可以办，街道可以办，家庭也可以办，逐步形成具有中国特色的社会福利事业。次年，民政部在漳州召开了全国社会福利事业单位改革整顿工作经验交流会，这次会议
8、制定了国家办的福利机构要进一步由国家包办向国家、集体、个人一起办的体制转变，进一步由救济型向福利型转变，由供养型向供养康复型转变，由封闭型向开放型转变的改革方向和开展战略。此后，社会力量举办福利事业也得到了政府的倡导、支持和开展。如1986年民政部正式提出了“社会福利社会办的概念;1987年开始倡导社区效劳;1991年明确提出“社会福利社会化的概念。，国务院办公厅转发民政部等2023部委关于加快社会福利社会化的意见，这个意见明确提出了开展“多种所有制形式的社会机构的目标和设想，制定了社会力量举办社会机构的优惠政策，标志着我国社会福利事业开展进入了一个新阶段。 民政部启动养老效劳社会化示范活动，
9、提出投资主体多元化、效劳对象公众化、效劳方式多样化、效劳队伍专业化的开展思路和目标，推动老年福利效劳由补缺型向适度普惠型转变。2月，国务院办公厅转发了全国老龄办等2023部委关于加快开展养老效劳业的意见，第一次以国务院文件的形式明确提出加快开展养老效劳业。2月，国家2023部委下发了关于全面推进居家养老效劳的意见各地政府纷纷出台促进养老效劳业开展的政策措施，养老效劳业迈上了全面快速开展的轨道。 （二）养老效劳业开展的现状和存在问题 1、养老效劳设施情况。12月国务院新闻办发布的中国老龄事业的开展白皮书显示，全国城乡有社会福利院、敬老院、养老院、老年公寓和老年护理院等养老效劳机构39546个，总
10、床位149.7万张。养老效劳业开展的一个显著特点是社会化养老机构开展比较快。以老年性福利机构为例，国家统计局统计数据中城镇老年性福利机构的床位数和收养救助人数逐年增长（表1）。民办养老机构已成为养老效劳的重要力量。目前，民办养老机构已经开展到1620多所，床位数现在已经近6万张，收养了4万多人，其中已经正式在民政部门登记注册的民办养老机构有996所。底，全国社区效劳中心8479个，其中提供住宿662个。江苏作为经济兴旺省份，养老效劳业开展也走在全国前列。至底，全省城镇共建有各类养老效劳机构499家，床位36387张，比增加1202300张，增长43.3%，其中民办养老机构及床位数分别占全省养老
11、机构及床位数的58.7%和49.6%。总的来看，我国养老福利效劳设施已初步形XX县区、乡、村三级养老效劳网络，呈现出投资主体多元化、机构规模多层化、效劳对象群众化、运作机制市场化的开展趋势和特点。但还存在着覆盖面小、利用率低以及市场供给缺口较大等问题。底，全国各种类型的老年人福利机构床位数仅占60岁以上的老年人口的0.9，这不仅大大低于兴旺国家57的水平，也低于巴西等开展中国家23的水平。 2、养老效劳内容及方式情况。在搞好传统“三无老人根本生活保障和照顾的同时，全面推行社会化养老效劳，采取适合老人效劳需求的多种形式，对其提供有偿或低偿效劳。推进深化居家养老效劳，依托社区平台，采取社区照顾，政
12、府赎买效劳等多种形式，从解决居家老人最迫切的实际困难入手，从根本的生活照料延伸到老年文化、教育、健身、娱乐以及医疗康复、精神慰藉、法律效劳等工程。底，全国社区效劳共设各项活动和效劳工程8.2万个，老年人活动人次192万人次。从开展趋势上看，养老效劳内容正由单一化、简单化向多样化、多类别方向开展，效劳方式正由传统化、模式化向系统化、网络化方向开展。但目前养老效劳工程大多分布在不同的机构中，各效劳机构的综合效劳能力较弱，特别是专业性较强的领域涉及较少，居家养老效劳的内容和方式还不能满足老年群体多层次的需要。 3、养老效劳从业人员情况。民政年鉴公布的数字显示，全国养老效劳职工共有约17.6万人。据调
13、查，现有的养老效劳从业人员中，主要是招聘下岗女工、农村进城务工人员以及方案经济时期照顾性安排的人员，文化素质总体偏低，专业技能缺乏。近年来各地在养老效劳的实践中进行了大量的探索和总结，积极开展应急性培训，养老效劳从业人员的规模和素质总体呈上升和提高的趋势。但由于队伍标准化、制度化建设滞后，缺乏系统的培训机制、竞争机制、管理机制，相当局部从业人员不具备专业护理知识，效劳意识淡薄。养老效劳从业人员队伍总体素质不高，一定程度上阻碍了养老福利效劳事业的开展。 （三）养老效劳业开展的制约因素 1、思想观念因素。首先，由于人口老龄化挑战的相对隐蔽性，地方政府特别是经济相对欠兴旺地区的政府，对人口老龄化的形
14、势认识不充分，重视程度不够。在对待开展养老效劳的问题上采取“等、靠、要的态度，简单地把养老看成是国家的事，单纯地依赖国家开展养老效劳，缺乏主动性。其次，对养老效劳的开展规律认识不到位，不能从长远的角度来分析和把握其市场大、潜力足、风险小、收益稳的优势。此外，受中国的传统文化的影响，老年人多数不愿入住养老机构，导致社会投入养老效劳业的积极性不高，养老效劳市场培育与开展严重滞后。 2、政策法规因素。近年来，国家有关部门和各地政府先后制定出台了开展养老效劳的政策法规，养老效劳得到了一定程度的开展，但仍然存在着政策法规原那么性太强、体系性较差、落实难度大以及经费投入缺乏、指导不力等问题。特别是目前国家
15、在支持鼓励开展民办养老效劳机构方面的优惠政策较少，支持力度不大，财政支持力度十分有限，尤其是到市、县层次落实更加困难。有些地方政策只有定性的要求，没有定量的措施，在财政资助等关键问题上很难操作，对不执行政策的部门和单位没有强有力的制约手段，养老效劳体系建设滞后于经济社会开展水平。 3、管理体制因素。由于重视程度不够以及养老效劳政策和制度的不完善，政府在监督管理、政策实施等方面存在的缺陷，并已成为开展养老效劳的瓶颈。由于政府职能部门条块分割，相关涉老职能部门没有统一规划和协调一致的管理机制，使有限的养老效劳资源一方面筹措困难，而另一方面却得不到充分地利用。一些地方或部门还存在不按国家政策办事、不
16、公平对待民办养老效劳机构的行为，如用地按商业拍卖价购置，水电按企业收取，贷款不能优惠，税费不能减免，给养老福利效劳开展带来很大的困难。 4、开展机制因素。总体上看，我国养老效劳缺乏良性的市场运行机制和行业管理机制，提供养老效劳的运作方式和养老效劳行业内部管理的一系列制度和规定存在着不合理性，主要表现在：公办养老机构有政府在资金和政策的扶持，民办养老机构很难与之竞争，缺乏公平性；对民办养老效劳机构性质定位不准，政府把对老年人的福利效劳保障责任与民间资本实现盈利的目的捆绑在一起，不严格按照市场经济规律运作，影响民间投入的积极性；没有标准的行业管理机制，养老效劳市场还处于一种盲目、无序的开展状态。许多养老效劳机构管理随意性较大，标准化程度不高，特别是农村敬老院根本上是一种原始的粗放型管理。