1、街头摊贩占道经营活动的经验交流 一、什么是街头摊贩占道经营 研究“占道经营首先要界定什么是占道经营。不难发现，在政府部门的公告，电视、报纸的新闻报导中，“占道经营一词几乎总是与“集中整治、“治理、“取缔等词语同时出现。城市管理部门清理整治的占道经营行为主要分为两种情况，一是沿街店铺利用门前空地或道路进行店外经营的行为（城管部门通常称之为“伸舌头）；二是街头摊贩利用路边空地或广场等公共空间从事简单的商品交易的行为。本文主要将第二种情况，即小商小贩在城市街头的贩卖活动（即街头摊贩的占道经营）作为研究对象，运用相关的公共管理理论进行公共利益辨析，其原因有三：一是根据相关的统计资料显示，在发生的占道经
2、营情况中，90%以上为小商小贩的街头贩卖活动；二是占道经营治理中所积累的矛盾和出现的暴力抗法等问题也主要来自于对街头摊贩的取缔行动中；三是街头摊贩主要由下岗失业人员、农村转移劳动力、丧失局部劳动能力的残疾人等无法进入正规部门就业的弱势群体构成，关注他们的生存和开展，对其所从事的占道经营活动进行研究，对于在城市管理中表达以人为本的理念，维护社会和谐稳定具有重要的现实意义。 在明确了本文的研究对象及其选择原因的根底上，本文给出“街头摊贩占道经营的定义：城市无稳定职业者为获得经济收入以满足自身或其家庭的根本生活需要，利用城市路边空地、广场、绿地等开放的城市公共空间，所从事的小规模的未得到政府主管部门
3、认可和保护的商品经营活动。 这一定义包含以下五个方面的内容： （一）从业人员：实施占道经营的街头摊贩来自于“城市无稳定职业群体。按户籍属性区分，这一群体由两局部人组成：一是以下岗失业职工为主的具有城市户籍的无稳定职业人员，二是进城务工的农村转移劳动力。 （二）从业动机。街头摊贩限于自身条件，迫于生计而实施占道经营行为，其动机是“获得经济收入以满足自身或其家庭的根本生活需要。其在主观上并不存在破坏市容环境等公共利益的成心，其在客观上弥补了城市商业网点覆盖能力的缺乏，方便了市民生活。 （三）经营地点：城市路边空地、广场、绿地等开放的城市公共空间。这是本文所研究的占道经营问题在空间上的规定性：一是本
4、文的研究范围仅限于城市；二是占道经营的实施地点为城市中开放的公共空间。而如何发挥城市公共空间除通行能力之外的多种用途，从而彰显城市特色、增添城市魅力、增加就业时机、恢复城市活力正日益为城市管理研究者所重视。 （四）行业特点。“小规模的“商品经营活动。街头摊贩在学历、年龄、劳动技能等方面大多处于劣势，难以进入正规部门就业，所以其从事的占道经营活动具有技术要求低、投入少、规模小、见效快的行业特点，而这一非正规就业形式为缓解就业压力、维护社会和谐稳定发挥着积极的作用。 （五）政府态度。街头摊贩的占道经营活动“未得到政府主管部门认可保护，属于违法行为，因而受到城市管理部门反复的清理取缔。在政府部门采取
5、行政强制措施对占道经营取缔过程中，城市管理者与摊贩之间积累了一定的矛盾。 从“街头摊贩占道经营定义这五个方面的内容可以看出，摊贩实施占道经营是在自身生存能力和就业条件处于劣势的情况下，为维持生计而进行的一种“自我救济方式，虽然存在一定程度的违法的行为，但本身并不存在“违法的成心。而政府部门为了维护市容环境等公共利益，对其反复加以取缔，致使以弱势群体为主的摊贩群体在难以找到其他生活出路的情况下，与政府部门维护市容环境的执法权之间产生了矛盾，并且发生了一些暴力冲突和流血事件，从而使占道经营治理问题成为一个值得认真思考和研究的社会问题。 二、运用公共管理理念分析街头摊贩占道经营活动 从城市管理部门的
6、角度出发，维护城市的美好环境应该是符合大多数市民的公共利益的，而市民却对城管执法人员在占道经营治理中的执法行为颇多指责，对被查处的街头摊贩那么抱有深切的同情。城市管理部门认为，他们代表的是广阔市民的利益，数以百万计的市民与一个城市中存在的数以万计的街头摊贩来比，自然是大多数。也就是说，城市管理部门的“取缔占道经营行动代表的是大多数人的利益，可为什么依法行事的保护大多数人利益的执法行为却陷入令“多数人和“少数人都不满意的境地呢。其实，仅仅将占道经营视为一种违法行为还远远不够，该问题的边界已远远超越了违法和执法简单认识，我们还要从这种行为实施者的生存状况，摊贩经济的存在对缓解社会就业压力的作用，促
7、进社会公平正义，维护社会和谐稳定的角度重新审视占道经营问题。本文将分别运用“需求层次理论、“帕累托改进原那么和“外部性分析来论述：维护公共利益不能成为城市驱逐摊贩的理由。 （一）摊贩从事占道经营的需求层次理论分析 马斯洛的需要层次理论指出，人都潜藏着从低到高五种不同层次的需要，这五种需要依次为生理需要、平安需要、情感需要、尊重需要和自我实现需要，人在不同的时期表现出来的各种需要的迫切程度是不同的。人的最迫切的需要才是鼓励人行动的主要原因和动力。一般来说，某一层次的需要相对满足了，才会向高一层次开展，追求更高一层次的需要就成为驱使行为的动力。那么，街头摊贩处于需求层次理论所给出的哪一个需要层次，
8、他们就迫切需要解决的问题是什么。我们首先要对占道经营从业者即街头摊贩的在社会生活中所处阶层和生存状况进行分析。根据中国科学院“当代中国社会阶层研究课题组的分析，将当前中国社会划分十大阶层，这十大阶层分别为国家与社会管理阶层、私营企业主阶层、专业技术人员阶层、办事人员阶层、个体工商户阶层、商业效劳人员阶层、产业工人阶层、农业劳动者阶层和城市无业、失业、半失业阶层。占道经营从业者群体显然属于十大阶层的最底一层，城市无业、失业、半失业者是城市中最贫困的群体。该群体的普遍特征是“四低：低学历、低劳动技能、低收入、低社会保障（或者根本不享受任何社会保障）。他们明显处于马斯洛需要层次理论所描述的最低层，即
9、生理需要层面，他们成为街头摊贩的主要原因和动力，就是因为占道经营几乎无进入门槛和技能要求，本钱低、见效快，可以在最短的时间内满足最低的生存需要。我国春秋时期的政治家管仲曾说：“仓廪实而知礼节，衣食足而知荣辱，与马斯洛的需要层次理论有异曲同工之妙。因此，要求商贩在最根本的生存需要尚难以解决的情况下，为保证市容市貌来放弃为自己提供生活来源的“霍布森选择是并不现实的。 （二）在实现公共利益的过程中要表达“帕累托改进原那么 城市管理者取缔占道经营并不是为一己之私，他们也是在维护公共利益。那么，我们在这里需要辨析一下什么是公共利益，公共利益代表哪些人的利益，少数人的利益是否可以在以保护多数人利益的名义下
10、变得无足轻重呢。关于什么是公共利益，学术界一直存在争论，并没有一个被大家普遍认可的概念。但在以下几个方面上是被普遍认同的：一是公共利益并非仅是大多数人的利益，少数人的利益也是公共利益的组成局部；当少数人的利益因所谓的公共利益而受到损失的时候，需要对受损一方进行必要的补偿，通过这种补偿来实现或者说接近到达有人受益而无人受损的帕累托改进。 目前城市中的摊贩群体主要由城市下岗失业人员和农村转移劳力构成，他们不是经济体制改革和城市化进程的受益者。改革是世界和历史潮流，我们的国家和民族要想获得永续开展，只有坚持继续深化改革。改革使国力迅速增强，经济迅猛开展，但我们也要注意到，在整个社会的公共利益得以提升
11、的同时，有些人成为改革所必须付出的代价的一局部，他们并未在改革中获益，而是参加了无稳定职业群体的行列。根据帕累托改进“有人受益而无人受损的原那么，他们理应得到相应的补偿，理应通过社会保障体系维持正常的生活。但目前尚不完善的社会保障体系覆盖面小，覆盖率低，大局部城市非正规就业者还处于社会保障体系之外。因此，他们中的一局部人走上街头，成为摊贩，以这种“自我救济的方式来满足根本生活需要。 社会中的一局部在大多数人的利益得到提升的同时，自身利益受到损失，他们理应通过社会保障体系得到相应的补偿，在这种补偿尚不到位的情况下，“帕累托改进原那么并未得以实现，如果政府和社会对于他们的“自我救济行为给予宽容、理
12、解和引导，允许摊贩通过自食其力解决生存危机，我们可以将这种解决方法作为目前无法真正实现利益补偿情况下的一种补救措施，从而能够在最大程度上趋近于“帕累托改进原那么，促进社会公平正义。 （三）街头摊贩占道经营的外部性分析 占道经营对城市市容环境和交通秩序所产生的不利影响是这一行为的负外部性，消除这一负外部性正是城市管理部门取缔摊贩的理由。多年以来，城市管理部门以运动的方式对占道经营行为采取了一轮又一轮的取缔行动，每一轮集中整治，城市管理部门都力图通过“毕其功于一役的方式消除这一“城市顽症。但是，城市政府部门忽略了这一“占道经营本身的正外部性。 在社会转型过程中产生的城市困难群体和城市化进程中流入城
13、市的农村转移劳动力成为城市中无稳定职业的困难群体，而由于我国近年的高经济增长并未带来高就业增长，这一群体在相当长的时期内会保持一定的规模。由于我国的社会保障体制对这一群体的覆盖率非常低，他们在难以进入正规部门就业的同时，无法靠社会保障体系中满足其个人和家庭的根本生活需要。在这种情况下，城市无稳定职业群体中就业一局部具有劳动能力者选择进入非正规就业领域以实现“自营就业，在非正规就业的方式选择上，成为街头摊贩的进入门限最低，见效最快，几乎是就业能力较低的困难群体的最可能做出的选择。根据世界劳工组织的调查，成为街头摊贩是进行非正规就业的主要方式。而这种“自我救济对于缓解就业压力、减轻政府负担、保持社
14、会稳定具有积极的意义，这正是占道经营行为所具有的巨大的“正外部性。本文认为，这一正外部性远远大于其负外部性，而城市管理部门恰恰是忽略了或者说低估了街头摊贩存在的巨大的正外部性，而试图以行政强制手段彻底铲除占道经营现象的行为以消除其负面影响。但是，强制取缔的措施在使城市市容环境得以改善的同时，却迫使众多以“占道经营来实现自我救济的摊贩失去了赖以生存的谋生方式。摊贩群体在无法实现自我救济又难以得到社会保障的情况下，其最根本的生存需要没有方法得到满足。本文认为，街头摊贩在合理范围内存在其正外部性是明显的，而城市管理部门在退路进厅没有真正到位的情况下，采取行政强制手段取缔摊贩是在进行一场损失大于收益的
15、“负和博弈，其结果是得不偿失的。因此，政府部门在制定占道经营治理政策时，应重新认识街头摊贩的存在对于社会生活的积极意义，通过标准、引导摊贩的经营活动，表达城市治理以人为本的理念，从而使摊贩经济为方便市民生活、保障摊贩的根本生存需要而发挥积极作用。 三、政府部门在占道经营治理中的作用 城市治理的指导思想应该是便民而不是治民，这一指导思想在占道经营治理中尤为重要。这里的“民是包括生活在某一区域内的所有的人，当然也包括这一城市中的街头摊贩。摊贩群体与生活在同一城市中的其他人一样，也需要生存，也有老人需要照顾，也有孩子需要上学，也有喜怒哀乐，也有生老病死。但他们又与城市中的很多人不同，他们来自于城市中
16、生活最贫困的群体，他们夏天头顶烈日，冬天冒着严寒，从事着这个城市中最辛苦、最没有保障的工作。他们用自己的劳动为市民带来了生活的方便，同时获得维持自己和家人最根本生存需要的微薄收入，他们属于城市中的弱势群体，他们需要来自全社会的特别是政府部门的关心和帮助。 城市治理要表达便民原那么，城市管理领域中与群众生活息息相关的占道经营治理更是如此。在占道经营治理中，要切实以“便民而不是“治民为指导思想，在方便城市居民生活和维护弱势群体利益的前提下，对摊贩的经济行为进行标准管理，而不是以行政强制手段而进行取缔，这样才能在城市管理、占道经营治理当中真正表达“便民原那么，促进社会的公平正义。 在当代，政府的作用问题日益成为