1、论行政处分法中的其他组织 （北京高文律师事务所 雷彩虹律师） 我国行政处分法第三条规定：“公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，应当给予行政处分的，依照本法由法律、法规或者规章规定，并由行政机关依照本法规定的程序实施。根据该法此条规定，被给予行政处分的主体即行政相对人应当只是法律上的三种人：一是公民，二是法人，三是其他组织。对前两种人之概念、特征和构成要件，法学理论及司法实践都清楚无异，唯对第三种人即其他组织在概念、构成要件的认识上，可谓纷繁复杂，主要原因在于目前我国的行政立法体系依从于行政管理体制；行政相对人也依从于行政部门来认定，每个行政部门对行政相对人都有各自的界定方法，同时理论
2、界对行政相对人的甚少研究也是一个原因。笔者在担任一家国有大型企业法律参谋中基于办理案件的需要，查阅了大量有关资料，遗憾的是，论及其他组织的概念少之又少，充满大量教科书和学术文章比比皆是论及行政主体的。 而对行政相对人的责任能力、法律地位、认定标准等最根本的法理问题缺乏理性认识，将使实践中行政执法人员很难做出正确分析，直接影响了行政相对人的相关权益；同时，法治的统一应做到大至母法与子法的统一，小至每一法律概念在不同法律体系中的统一，唯有如此，才不至于使不同主体在认识上出现对法律根本概念的分歧理解，从而影响到法治的权威。 为此，笔者试图通过对一起案例的分析来对行政相对人中的其他组织的涵义进行界定，
3、以资实用。 某分公司是经某法人依法设立的分支机构，1999年5月，该分公司下发文件，决定成立a分部，由a分部负责经营局部业务，a分部人员、财务均受某分公司管理。202223年9月，因涉嫌不正当竞争，a分部被行业行政主管b部门课以“责令改正，罚款人民币20万元的行政处分。b部门将行政处分意见告知书及行政处分决定书送至a分部，由a分部部门经理签收。伺后，a分部不服，向b部门的上级主管部门以“被处分主体错误、事实认定错误和法律适用错误为由，提起行政复议，被维持原处分决定；a部门遂向某市中级人民法院以同样理由提起行政诉讼，某市中级人民法院受理后，经开庭审理以a部门未在工商行政管理部门注册登记并领取营业
4、执照，不具备原告诉讼主体资格为由，裁定驳回了a部门的起诉；a部门不服，认为照此裁定，其诉权和实体权利将无从保障和实现，即又上诉至某省高级人民法院。至笔者发稿时，案件正在审理中。 对该案的认识和处理可以归结为以下三个问题。一是如何理解和认定行政处分中的其他组织；二是我国行政处分法规定的其他组织与行政诉讼法规定的其他组织认定标准是否一致；三是进一步而言，上述法律标准中的其他组织与我国民事诉讼法规定的其他组织认定标准是否一致。 以上问题，作为被行政处分的a分部和作为行政执法机关的b部门以及作为具有司法裁量权的某市中级人民法院各有不同的认识，一度使案件纯粹陷于程序上的审理，而不能及时从实体上审查、评判
5、行政机关作出的行政处分行为是否得当和合法，严重弱化了法律的功能和权威。笔者从下述三方面论证其他组织的概念和特征。 一、目前我国行政执法部门对其他组织的认定。 1、国家工商总局的理解和认定标准。 国家工商总局对如何认定行政相对人中的其他组织主要表达于该局发布的以下三份文件，一是关于认定违法主体有关问题的答复工商企字1999重第233号，二是国家工商行政管理总局对火车站限制竞争行为行政处分当事人认定问题的答复工商公字【2022】 第179号，三是1999年2023月26日，该局文件答复。 国家工商总局在前两份文件中认为：各类企业法人设立的不独立承担民事责任的分支机构，均属于从事经营活动的经济组织（
6、企业和经营单位），该经济组织可以作为行政处分案件的当事人；同时认为虽然火车站及其上级单位铁路分局、铁路局未按照国家有关规定办理企业法人或营业登记，但不影响对其违法行为的处分。1999年2023月26日，该局同样以文件答复形式（无文件号）认为：其他经济组织（属其他组织的范畴内）是指依法成立、具有营业资格而又不具有法人资格的经济组织，未经依法成立而又不具有营业资格的经济组织，不具有法律主体资格和行政责任能力。 上述三份文件直观说明国家工商总局对行政处分中除公民、法人外的第三种人即其他组织的认定缺乏理性论证，前后矛盾，主观随意性大。其中第233号文件，主要旨意在于认为法人的分支机构虽不具备民事责任能
7、力，但却仍然可以成为行政相对人；根据该文件作出的第179号文件举例认为类似火车站的组织，虽然未按照国家有关规定办理企业法人或营业登记，但仍然可以作为处分的对象。 笔者认为前两份文件的正确性和合法性值得质疑和商榷。 事实上，国家工商总局混淆了其他组织同分支机构的概念。其实法人分支机构不等于其他组织，二者有严格意义的区别。分支机构，其行为一般都是由法人决策并实施的，分支机构只是执行命令，只起到“代办人、“经手人的作用。它们一般没有独立的资金，没有民事责任能力，更无法承担行政违法责任，能承担责任的只有法人本身。如工商局撤消分公司的营业执照，产生的后果是剥夺该法人设立分公司的权利，该责任是由法人来承担
8、的。而其他组织那么具有相对独立的民事行为能力和权利能力，能够按照其设立的宗旨进行对外活动，有承担行政责任的能力。这是二者本质区别所在。 有的执法人员以本文提到的行政处分法第三条规定为依据，认为分支机构即属于本条中的“其他组织。但是法人与其分支机构是隶属关系，而该条款规定的“法人或者其他组织是并列关系，因此该观点是错误的。行政处分法第三条的规定要求处分对象必须是具备行政责任能力的主体，并未将分支机构列为处分对象，且行政处分法属于法律，其解释权在全国人大，国家工商局并无解释的权利。由此可知国家工商总局所作的上述答复，笔者认为是错误的，同时因为没有法律依据，属于越权行为。 国家工商局总局第三份文件中
9、所谓的其他经济组织如果理解为其他组织的话，其认定标准是符合我国民法、民事诉讼法的相关规定的，这也才是真正法律意义上的部门答复。 2、从笔者目前能够查证到的资料来看，国家税务总局、国家海关总署、国家信息产业部（变名为工业和信息化部）等其他行政部门未对其他组织的认定有明确的指导文件。 之所以如此，笔者认为存在以下几个原因，一是这些部门不认为其他组织的认定能够成为他们执法中的突出问题，因此没有必要明确标准，二是这些执法部门认为，瑕不掩瑜，只要下级执法部门在行政执法中查证实施行政行为的违法事实是客观存在的，实施处分的法律依据是明确规定的，不管实施违法行为的主体是否适格，在所不问，即我们常说的重实体，轻
10、程序；另外，有些行政执法部门对行政相对人的认定，尤其是对其他组织的认定，是以国家工商总局的上述文件作为出现分歧理解时的执法指导依据，本文所举案例即是例证，a分部向b部门的最高级别行政部门信息产业部进行行政复议时，该部门认同b部门根据国家工商总局第233号和179号文件为法律依据对a分部所作的行政处分，即认为a分部可以作为被处分的适格主体。实质上，该部门作为与国家工商总局平等行使行政执法权的同级行政部门，在法律适用上，引用的却是对其不具有法律约束力的同级部门的行政文件，凸现了执法中“劣币驱逐良币的不正常现象。 从上述情况看，因为行政处分法未明确规定其他组织的认定标准，各行政执法部门在执法过程中，对违法主体的认定各自为政，形成条块分割，导致执法中的混乱，必然使一局部行政处分相对人的诉权变相被剥夺。这与我国法治建设中要求的行政行为须程序得当和实体合法的要求极不相符。 二、认定行政诉讼法和行政处分中的其他组织应当以民事诉讼法规定的其他组织为依据。 值得注意的是，由于我国法制建设受国情决定，我国行政诉讼法从民事诉讼法体系中独立不久，尚未形成健全配套体系，因而与民事诉讼法存在着千丝万缕的联系，表现在有些诉讼制度、方式的适用两者仍是相通的，对此，最高人民法院关于贯彻执行 第7页 共7页