1、地方集体林权制度改革策略 1福建集体林权制度改革历程 1981年，随着中共中央、国务院关于保护森林开展林业假设干问题的决定的公布实施，福建确定了“林业三定政策，形成山林分户经营承包制，奠定了我国现行集体林以“统为主、“统分结合的初始产权结构的根本框架：在重新确定国有林和集体林产权界限的根底上，赋予农民个人平等而完全的自留山初始产权，其余集体山林通过林业生产责任制形式，赋予农民一定的山林经营与收益权。实践中主要形成了“分林到户、“集体经营和“折股联营3种模式。1985年，福建开展了让开发者取得稳定使用权的“四荒拍卖。1988年，国务院同意将XX市集体林区列入全国农村改革试验区。林业试验区的方向是
2、：办成既是现代化林业基地试验区，又是林业经济体制改革试验区，为林业分类经营改革和深化林业股份制改革进行探索试验。对集体山林进行“分股不分山，分利不分林的林业股份制改革，组建村林业股东会，重构集体林区基层林业经营主体，既表达了集体山林属于集体内部成员共同所有，又满足了林业规模经营的要求，为集体林经营模式开创了一条新路子。19992022年，在“林业分工论思想的指导下，福建开展了以“明晰产权、放活经营权、落实处置权和保障收益权为主要内容的集体林权制度改革，以确保农民获得林地承包经营权和林木所有权后，能依法实现自主经营、自由处置、自得其利，为农民经营林业提供制度性保障1。全面落实以家庭承包经营为主，
3、多种经营形式并存的林业生产责任制，明确了林业经营的市场化方向，为深化林权制度改革准备了条件，在一定程度上调动了广阔林农耕山育林的积极性，促进了林业经济的开展。2022年4月，XX省出台了XX省人民政府关于推进集体林权制度改革的意见，在全国率先开展以明晰产权为核心的林权制度改革：明晰所有权，落实经营权，将林地使用权、林木所有权和经营权落实到户、到联户或其他经营实体;通过林权登记发证，以法律的形式落实林农的处置权、收益权，真正实现还山还林还利于民;建立标准有序的林木所有权、林地使用权流转机制，鼓励林木所有权、林地使用权有序流转，引导林业生产要素合理流动和森林资源优化配置，促进林业经营规模化、集约化
4、。 2022年，根据XX省实施国家林业改革与开展综合试验的方案的规划要求，福建林业改革和开展综合试验的主要内容是：改革林业产权制度;完善森林资源培育机制和保护机制;建立健全生态公益林管护和限制性利用机制;改革林业科技体制、行政管理体制、投融资体制、社会化效劳体制和林政资源管理体制;加大政府对林业的投入，减轻林业税费负担。实验步骤分为2个阶段：探索试验阶段（2022202223年）;完善提高阶段（202223202223年）。通过改革与开展试验，建立起机制灵活的现代林业产权制度、全面高效的森林资源保护机制、科学合理的森林资源利用制度、积极有效的林业投资机制和先进的科技体制、健全的法律体系，推动林
5、业全面协调可持续开展。为了稳固和扩大集体林权制度改革成果，建立和完善林业开展新机制，促进海峡西岸社会主义新农村建设，2023年6月，福建出台了中共XX省委XX省人民政府关于深化集体林权制度改革的意见，明确深化集体林权制度改革的思路：稳定一大政策，突出三项改革，完善六个体系。即长期稳定林地承包政策，标准森林资源流转和林地使用费收取、使用及管理，稳固集体林权制度改革成果;突出林业投融资体制、商品林采伐管理制度和林业经营方式改革;完善林业保护体系、林业效劳体系、科技支撑体系、林业管理体系、生态建设体系和产业开展体系，加快林业开展，实现“明晰产权、减轻税费、放活经营、标准流转的目标。为了调动广阔林农保
6、护和建设生态公益林的积极性，稳固集体林权制度改革成果，保护林农权益，维护海峡西岸经济区国土生态平安，202223年2023月，福建出台了XX省人民政府关于推进生态公益林管护机制改革的意见，在全国率先开展了生态公益林管护机制改革，按照“落实主体、维护权益、强化保护、科学利用的总体要求，在坚持生态优先的前提下，遵循“非木质利用为主，木质利用为辅的原那么，科学合理地利用生态公益林林木林地和景观资源。全省推进生态公益林管护机制的主要模式有3种：（1）落实到户，联户管护;（2）责任承包，专业管护;（3）相对集中，委托管护。截至202223年底，福建已根本完成生态公益林改革。202223年6月，福建以全面
7、贯彻落实中央2023号文件为契机，继续在抓稳固、抓深化、抓提升上下功夫，力求在深化集体林权制度改革上再先行一步，从而为把海峡西岸经济区建设成“两个先行区作出新奉献。福建这次林改的工作重点是：稳定林地家庭承包政策，妥善解决历史遗留问题，开展生态公益林管护机制改革，落实林业经营者对林木的处置权，促进林业融资和森林保险工作，加强法律和制度建设，加强林业社会化效劳，用现代林业的理念提升林业改革与开展。 202223年，福建出台支持林业改革开展的政策文件，继续深化林改工作，为林业开展指明方向：全面开展明晰产权工作“回头看，进一步明晰产权。加快林权勘界发证进度，将林权证全部发放到林农手中，保证质量，现场核
8、对定界，做到山证相符，同时加强管理，实现林权登记、变更、注销和档案的动态管理。加快开展林业合作经济组织，重点是通过依法组建、标准动作、积极扶持，认真落实好“三优先三免三扶持等政策，促进林业规模经营、集约经营。完善林木采伐管理制度，逐步建立起“一控三严三放的采伐管理机制，全面推行林木采伐指标分配“阳光操作。引导森林资源有序流转。健全林业效劳体系，加强执法管理，推行电子政务，加强林业网上行政审批平台建设。着力化解林区矛盾纠纷等。2023年2月，福建根据“国家得绿、农民得利的目标，在稳固集体林权制度改革成果的根底上，持续深化配套改革，在森林保险、林业投融资体制、林业规模经营等方面先行先试，不断取得进
9、展，广阔林农得到越来越多实惠。森林保险扎实推进，林业贷款额稳步提升，鼓励社会担保机构积极参与林权抵押贷款担保，促进林权抵押贷款增量拓面，林业规模经营标准开展。 2福建集体林权制度改革成效 要客观评估林改成效，准确把握林改的效率与公平问题是关键所在。衡量林改是否成功有4个标准：是否有利于森林总量的增加和质量的提高;是否有利于完备森林生态系统的建立和森林的可持续经营;是否有利于林农就业和收入的增加;是否有利于促进区域经济的开展和社会的稳定2。回忆福建林改历程，取得的成效较为显著： 第一，林业集约经营大幅提高，林业经营效益明显提升。提高林业的规模效益，最终要走规模化、专业化、集约化经营之路。福建鼓励
10、个人、法人或其他经济组织，跨行政区域、跨所有制、跨行业，通过各种形式投资造林和从事经营管理，鼓励林权向经营实体集中。这些政策明显促进了林业规模效益的提高，“出现了家庭联合经营、委托经营、合作经营、股份制等新型林业经营实体，促进林业资源、资金、技术和人才等生产要素向林业大户合理流动，不断提高森林资源的科学经营水平和规模效益2。林改营造了“山定权，树定根，人定心的良好气氛，林权经营者造林育林护林的积极性和意识大为高涨，社会投资造林比重不断提高，林业经营绩效明显提升。 第二，生态公益林落实到户，林业产业快速开展。福建生态公益林管护机制改革突出“均（将集体生态公益林均山到户）、“联（引导林农实行联合管
11、护）、“管（将监管责任落实到具体工作人员和山头地块）三个字，切实维护广阔林农的根本利益。随着集体林权制度改革的逐步推进，福建林业产业加快集聚，初步形成了海峡两岸（三明）现代林业合作实验区、莆田秀屿国家级木材贸易加工示范区、闽北林产工贸园区、中国（建瓯）笋竹城等林业产业集中区。林业产业结构不断优化，林产工业开展领域不断拓展，品牌战略成效显著，由单一的木材利用向生物制药、生物化工、生物农药、生物能源开发等方面转变。森林旅游业开展势头良好，全省国家级和省级森林公园已建成80多个。 第三，林农收入持续增加，村财收入明显增长。林改使农民成了集体山林真正的主人，林农增加了林业投入，加强了科学管理，林地单位
12、面积产出效益明显提高。在实施林改正程中，村集体经济组织通过盘活森林资源资产，合理标准收取林地使用费和参与现有林的收益分成，确保了村集体在林业上有持续稳定的收入来源，为农村建设提供了财力支持。村财收入增加，有效地促进了社会主义新农村建设。 第四，新农村建设步伐加快，农村民主和谐进程提速。林改不仅促进了乡村公益事业开展和村容村貌改善，而且还促进了农村的乡风文明建设。林改后，农民的林业生产积极性得以提高，生活大为改善。生产经营理念和精神面貌也发生了变化，科学技术在林业生产中的作用逐渐凸显，科技致富观念深入人心。林改推动了大量涉林矛盾和山林纠纷等问题的解决，大大调和了邻村关系，密切了农村干群关系，推动
13、了农村和谐开展。林改促进了农村民主管理，乡村干部尊重群众意愿处理村务、依法办事的意识明显增强，群众依法维权意识也明显增强，大都能主动参与村集体重大事项的决策和监督。 福建林改积累了丰富的经验，为全国林业改革探索了路子。归结起来主要有：（1）坚持党政领导。战略上高度重视，立法上不断完善，经费上尽力保障，机制上鼓励创新，这是改革取得成功的最有力保障。（2）坚持依法办事。确保改革依法、有序、健康、稳步推进。（3）坚持试点先行。改革初始阶段先进行不同类型的改革试点，在总结经验教训的根底上，再逐步推开。（4）坚持分类指导。因地制宜，均山到户，均权到户，成立股份林场，开展林权流转、期权买卖等。（5）坚持尊
14、重历史。正视现实，妥善处理，保持政策的连续性和稳定性。（6）坚持依靠群众。改革方案的制定、重大事项的决策表达民主，实现平稳改革。此外，福建林改所取得的经济绩效还涉及其他因素。如林改后林地林权的价值得以市场化表达;政策性减税让利导致林业经营绩效提升;政策导向及林产品市场的复苏提升了林业经济绩效3。 3对福建集体林权制度改革的反思 福建集体林权制度改革虽然成效显著，但随着林改主体任务的完成和林改的逐步深化，集体林业经济原有的体制被打破，新体制和新机制正在建立和逐步完善，不可防止地带来一些负面影响：林木处置权放活与木材采伐限额管理之间存在矛盾;生态公益林补偿机制不健全、标准偏低;林业投融资难题有待解
15、决;推进森林灾害保险难度大;森林资源资产评估人员缺乏;促进林业开展的长效机制尚未形成等，需要统筹考虑予以解决。其中，特别突出的矛盾是：林改后林业资源过于集中，一些地方林农的群体性抗争事件愈演愈烈，手段越来越激进等4。究其原因，主要有以下两方面：一方面，与农民对林地、林权价值的认知变化直接相关。林改前林地和林权属于村集体所有，难以落实到具体个人;林权不能进行市场化流转，其价值难以表达;林产品市场低迷造成“山场不值钱;政府推行林改制度的速度过快、本钱过低。林改后林权落实到确定的产权主体上，为林业开展提供了市场化平台，山场迅速升值，农民对林地林权的价值认知发生了根本性变化：意识到原本属于集体所有的值
16、钱山场，一夜之间变成他人财产;局部村干部在林改中的寻租腐败行为，使农民感受到不公平、不合理，从而引发群体上访、信访，甚至更加激进的抗争5。另一方面，与林改实施过程中的政策排斥、资本排斥以及信息排斥等因素相关。XX省出台的XX省人民政府关于推进集体林权制度改革的意见规定：此次林改“坚持分类指导、尊重历史的原那么，对林改前转让的山场实行“三维护政策，这就意味着把林改前已经通过各种途径转让的山场排斥在林改之外。“虽然林改制度为林权的转让搭起了一个公开竞争的平台，理论上各种属性的社会资本都可以进行招投标竞争，但绝大局部农民要么缺乏资本，要么拥有的资本量太少，根本无法在同一个市场平台与外来巨额商业资本竞争5，加上市场信息不对称及林农自身知识贫乏，对宏观经济运行状况把握不准，不了解林权流转的市场行情，个别地方政府失范，甚至出现地方官员行政压制现象，把林地