1、略析突发事件管理的行政法制构建 。坚持科学开展观，建设社会主义和谐社会，必须深化应急管理工作规律性的认识；必须增强自觉学习突发事件应急管理法律知识的理念，增强依法处理非常时期非常事务的法治理念，增强依法预防突发事件应急管理的法治理念，增强全面预防和管理突发事件的法治理念，增强灾害救助中政府职能转变的法制理念，增强发动社会和公众自救与互救的法治理念；需要健全突发事件应急管理的“雨天法案体系，建立突发事件应急管理的行政征用法律制度、行政救助法律制度、行政指导和行政监督法律制度。 关键词：突发事件；应急管理；法治理念；法律制度 坚持科学开展观，建设社会主义和谐社会，必须深化应急管理工作规律性的认识。
2、我国是自然灾害、公共卫生事件、事故灾难等突发事件较多的国家，国际风险对国内平安的影响也在不断加大。现代社会的高风险性，需要我们增强突发事件应急管理的法治理念，需要我们自觉地依法有效地预防和及时应对各类突发事件的发生，需要我们建立完善的突发事件应急管理的法律制度体系。 一、增强突发事件应急管理法治理念 近年来，各种自然灾害、公共卫生事件、事故灾难等突发事件频繁发生，特别是202223年四川汶川5.12大地震的发生，在考量了我国现行的突发事件应急管理法律制度体系的同时，也考量了各级政府的应急管理的行政法治理念。各级政府在强化效能政府、阳光政府、效劳政府、责任政府和诚信政府等法治理念方面成效显著，为
3、世人瞩目。总结这些年来突发事件应急管理的经验和教训，还应当依据突发事件应对法律制度，增强以下突发事件应急管理的行政法治理念。 1.增强自觉学习突发事件应急管理法律知识的理念 据统计，我国目前已经制定涉及突发事件应对的法律35件、行政法规37件、部门规章55件。中央、国务院及部门文件12023多件，在应对各种突发事件方面根本上实现有法可依了。各级党委政府都发出了学习贯彻突发事件应对法等法律标准的通知。但是，一些地方对突发事件应对法等相关法律知识的培训和宣传普及落实力度不够，无偿开展突发事件预防与廊急、自救互救知识的公益宣传落实不够，基层人民政府、居民委员会、村民委员会、企事业单位开展必要的应急演
4、练落实不够，一些公务员对应对突发事件法律体系和标准不甚了了，在面对突发事件的处理时，习惯于传统的方案经济管理经验，依法救灾观念亟待增强。 2.增强依法处理非常时期非常事务的法治理念 增强依法处理非常时期非常事务的法治理念，提高依法应对突发事件的能力，是政府推进依法行政的客观要求，是建设效劳型政府的迫切需要。能否有效预防和处置突发事件，直接考验着政府依法行政理念和应急管理能力。突发性事件的发生需要建立信息畅通、反映迅速、救助及时、保障有力的应急和权力运行机制。但是，打破常规并不等于可以违反法制标准和法治精神。胡锦涛总书记强调：“越是工作重要，越是事情紧急，越是矛盾突出，越要坚持依法办事。面对突发
5、事件，一些地方政府及其公务员缺乏依法行政理念，无视职权法定和正当程序要求，出台标准性文件的随意性取代了标准性文件制定和发布的权限和程序，导致了群众的反对和专家的批评。在处理突发事件时，一些干部作风粗暴、工作方法简单，缺乏执法主体、执法程序和执法依据的合法性。 3.增强依法预防突发事件应急管理的法治理念 为了改变“有钱救灾，无钱防灾的现状，应当强化突发事件的预防和应急准备制度的监督落实，坚持“预防为主、预防与应急相结合的原那么。应急管理应当重在防范于未然，加大财政投入从目前看，处置突发事件监测网络、预警机制和信息收集与报告制度还需加强，基层人民政府对本行政区域内危险源、危险区域的调查、登记、风险
6、评估，定期检查、监控还需落实，各单位平安管理制度尚需建立健全，矿山、建筑工地等重点单位和公共交通工具、公共场所等人员密集场所的隐患排查制度和应急预案还不完善，组织社会公众学习平安常识和参加应急演练不够广泛等等。因此，应当加大预防本钱的投入。 4.增强全面预防和管理突发事件的法治理念 应急管理应当全面预防自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会平安事件和经济平安事件等，克服“重防人祸、轻防天灾的管理思维的片面性。近年来，各地党委政府高度重视维护社会稳定工作，无论是在这方面的机构建设，责任制度，还是在监测网络、信息收集与报告、应急预案等制度方面，都积累了不少有益的经验，使维护社会稳定的工作成效显著。
7、但是，在自然灾害、事故灾难和公共卫生事件和经济平安事件等方面，一些地方政府在思维上防天灾的“弦绷得不紧，在财力上投入的“钱缺乏，在管理上付出的精力不够，在整个工作的“棋盘上仅仅视为“小卒。因而，一些地方严重的自然灾害和事故灾难不断出现。 5.增强灾害救助中政府职能转变的法制理念 人民政府必须为人民效劳，对人民负责。尤其是在大灾难来临之时，尽职尽责的人民政府，更是不可或缺的凝聚人心、协调各方、集中力量的主心骨。非常时期的人民政府必须担负起非常之责任。但是，灾害的突发对我国传统的救灾模式提出了挑战。政府能否把自己过去长期集中掌握的公共权力和公共资源更多地向社会组织转移、释放，从而更好地发挥政府履行
8、创造良好开展环境、提供优质公共效劳、维护社会公平正义的职能，把该做的事作好，这是一个值得探究的问题。 6.增强发动社会和公众自救与互救的法治理念 在强调政府的行政救助的同时，政府还应当依法增强发动社会和公众自救与互救的法治理念，重视我国38万多个民间组织和亿万人民群众的“共救、“互救的力量。从而强化社会广泛参与应对突发事件的工作理念，提高公众危机意识，提高公众自救与互救能力。应当借鉴德国政府的经验，设立专门的社团、志愿者组织机构。德国的联邦公民保护与灾难救援署，专门负责对志愿者的组织指挥，8万名志愿者训练有素，集中迅速，六小时内可全部集中到其法兰克福机场待命出国进行国际救援。日本在最近二十年来
9、发生的地震中总结了许多教训，其中重要的一点就是不能单纯依靠中央政府的行政力量和自卫队救援的“公救，受灾者自身要超越受灾意识，主动团结起来，更多地依靠互助“共救和生产“自救。美国法律规定，每个家庭要有一个72小时的家庭灾难自救方案，要有一个装有食品、药品、自救工具的自救箱。 二、完善突发事件应急管理的行政法律制度 1.突发事件应急管理的“雨天法案体系尚待健全 近年来，我国加强了突发事件应急法制的立法建设，以宪法为依据，以突发事件应对法为根本法，以相关荦行法、行政法规、地方性法规、行政规章、应急预案等为补充的应急法制体系初具规模。但是，从落实依法治国方略和法治政府建设的视角看，我国突发事件应急管理
10、的法制体系尚需完善和健全。 一是应当制定紧急状态法。现代法治国家都有国家紧急状态法，我国宪法没有关于各类紧急状态确实认、宣布、期限、解除等环节的明确具体的法律规定，也没有专门的国家紧急状态法。通过制定紧急状态法，规定紧急状态下应急管理的根本准那么、管理方法，应急预案及启动程序。明确规定可以宣布紧急状态的具体情形，紧急状态下公民权利的保障底线、公民得到救济的途径、方式和手段，政府应对紧急状态采取的非常手段，政府应对紧急状态的组织架构和人事任用，以及宣布进入紧急状态的范围、时间和解除紧急状态的程序等。 二是制定落实突发事件应对法的配套制度。各级政府及其部门应当依据突发事件应对法的规定，根据本地区实
11、际，研究制订相关配套制度，例如突发事件分级制度，应急预案调研与制定修订程序制度，危险源及危险区域的调查、登记、风险评估和监控制度，突发事件应急管理培训制度，突发事件综合性救助、专业性救助与单位专职救助的组织制度，志愿者组织与机构设置制度，应急物资储藏及保障制度，突发事件信息报告员制度，突发事件监测、预警制度，社会发动制度，财产征用制度，突发事件信息发布制度，灾害救助制度等，从而真正履行突发事件应对法授权地方政府的法定职责。 三是增强应急预案的合法性、综合性、前瞻性和可操作性。各级各类应急预案应当与突发事件应对法等相关法律保持一致性，需要对发布于突发事件应对法出台之前的应急预案进行清理和修订，要
12、对下级的有关应急预案根据上级相应应急预案的修改和补充而及时作出相应的修改和补充，以保障其合法性与协调性。目前的应急预案，大多为应对单一突发事件的预案，而综合性、前瞻性的预案少，如突发事件应对法所规定的比例原那么在各级各类应急预案中表达得不明确、不充分。 2.建立突发事件应急管理的行政征用法律制度 “社会主义能集中力量办大事的优越性，在“5.12大地震中充分显现出来。但是，我们又必须遵循市场经济的客观规律性。市场经济条件下利益主体的多元化，使我们如果仅仅依靠方案经济模式的行政指令来调集人力、物力，来应对突发性天灾人祸事件，又必然显得力不从心和捉襟见肘。在“5.12大地震中，我们对抗震救灾的大型机
13、具的调动就是如此，即便我们的国有企业服从调动，我们的民营企业和公众鼎立支援，也亟需建立起稳定的常态的行政征用法律制度，才能适应我国灾祸频仍的突发事件应急管理的需要。目前的土地管理法、人民警察法、戒严法、防震减灾法和突发事件应对法等法律，对行政征用的规定都非常粗疏。因此，应当加快对行政征用法的研究和立法工作，对人民政府在突发事件中向单位和个人征用应急救援所需设备、设施、场地、交通工具和其他物资等行政征用行为的根本原那么、征用条件、征用范围征用程序、征用补偿或赔偿、征用救济、违法责任等作出全面规定，以利于国家在突发事件和紧急状态中，依法强制地征用应急救援物资。 3.建立突发事件应急管理的行政救助法律制度 突发性公共事件来临后，政府必须迅速通过大量人力、物力、财力的投入与调配，提供灾后救助与物质补偿，重建根底设施和公共建设，促进经济补偿、情感补偿、文化及文明保护、生态环境修养、社会功能恢复等目标的实现。因此，行政救助的定义应当有更加宽泛的内涵，应当突破多数学者对行政救助在对象上的研究局限，即年老、疾病或丧失劳动能力的特定的公民，而应当扩展到特定的区域，即天灾人祸不可抗力涉及到的区域及其公民、法人或其他组织；行政救助的内容不仅是给予被救助对象的物质权益或与物质相关的权益，而应当扩展到精神、情感、心理的补偿以及灾区社会功能的恢复等。目前我国行政救助的规定散见于 第8页 共8页