1、银监会对地方政府性债务的管理政策 对地方政府性债务的调查与思考 地方政府性债务是地方政府机关、事业单位、企业或其他经济组织以政府名义向国内外或境内外承借或担保，政府负有直接或间接归还责任的债务。近几年来，XX县区为促进经济开展，改善城市根底设施建设，一方面逐步加大了资金投入力度，另一方面，政府性债务余额逐年上升，债务负担越来越重。 一、地方政府性债务根本情况 从债务构成看，截止202223年12月31日，XX县区地方政府性债务余额为58476万元（不含政策性挂账债务72664万元），其中：直接债务54819万元，占债务总额的93.7%；担保债务3657万元，占债务总额的6.3%。在直接债务中，
2、一般公共效劳7970万元，占直接债务总额的14.5%；财政部门6754万元，占直接债务总额的12.3%；教育420237万元，占直接债务总额的7.4%；城市社区1966万元，占直接债务总额的3.6%；农林水1793万元，占直接债务总额的3.3%；开发区11575万元，占直接债务总额的21.1%；交通运输1762023万元，占直接债务总额的32.1%；其他公共平安、电力信息、文体传媒、医疗卫生、交通、粮油物资储藏等320234万元，占直接债务总额的5.7%。在担保债务中，社会保障和就业44万元，占担保债务总额的1.2%；医疗卫生601万元，占担保债务总额的16.4%；农林水3012万元，占担保债
3、务总额的82.4%。 从债务来源看，直接债务来源中：政策性银行12736万元，占直接债务总额的23.2%；上级财政4414万元，占直接债务总额的8.1%；非银行金融机构3199万元，占直接债务总额的5.8%；商业银行1963万元，占直接债务总额的3.6%；农业综合开发515万元，占直接债务总额的0.9%；其他31992万元，占直接债务总额的58.5%。担保债务来源中：外债转贷3613万元，占担保债务总额的98.8%，其中：世界银行3012万元、外国政府601万元；商业银行（中国农业银行）44万元，占担保债务总额的1.2%。 从债务指标看，不含政策性挂账债务，202223年政府性债务余额5847
4、6万元，占当年全市国内生产总值75亿元7.8%，比202223年上升了0.5个百分点，一定程度上反映出政府债务总量对全市经济的影响力度加大。当年一般预算支出131713万元，不含政策性挂账的债务余额占一般预算支出的44.4%，如果把政策性挂帐债务计算在内，那么这一比例高达99.5%，这两个比例反映出财政支出过分依赖债务收入，财政处于脆弱的状态，并对财政的未来开展构成了潜在的威胁。 从收入和人平负债看，202223年全市一般预算收入为2220235万元，债务总额131140万元，为一般预算收入的5.9倍，不含政策性挂账的债务余额58476万元，为当年一般预算收入的2.6倍，为当年可用财力的0.7
5、倍；按全市62万人口计算，人平负债943元；按1752023名财政供养人员计算，人平负债高达33396元。 二、地方政府性债务管理存在的问题 （一）对政府债务的潜在风险认识不够 部门在借款、贷款以争取工程、筹集资金或财政部门为其担保时，缺乏风险分析，不能做到预之以谋，往往只强调工程的重要性和未来预期收益，很少考虑到由此而形成的债务及风险，特别是由此而引发的或有负债和或有风险，为日后出现偿债困难埋下隐患。 （二）缺乏统一标准的债务管理，债务不断增加 一方面，没有成立统一的债务管理机构，举债主体分散，债务管理权限不集中，不能到达标准管理的目的。XX县区现有举债主体包括市乡两级政府、教育、农林水、城
6、市社区、医疗卫生等37个主管部门，债权人涉及到政策性银行、商业银行、非银行金融机构、上级财政以及其他单位和个人。除财政部门对上举借的债务外，其他单位的债务未纳入财政部门账务核算，乡镇级债务甚至没有债务管理人员。另一方面，由于没有建立举债评估机制，部门和乡镇的举债行为没有受到有效控制，存在随意举债、各自为政和扩大投资规模的现象，导致债务规模不断扩大。 （三）债务风险指标高，风险加剧 参照欧盟国家签署的马斯特里赫条约和国内成功经验，政府债务风险的三个综合评价指标中，债务依存度（债务余额占财政支出的比率）一般不超过20%，债务负担率（债务余额占gdp的比重）一般在2023%以内，债务归还率（负债还本
7、付息额占财政收入的比重）一般在2023%左右。从安陆的情况看：债务依存度=58476131713=44.4%，债务依存度=131140131713=99.5%，债务负担率=58476750000=7.8%，债务归还率=86622220235=39.2%，除债务负担率控制在警戒线内以外，债务依存度、债务归还率均远远超过了警戒线，存在着严重的债务风险。 （四）债务监督制衡机制不全，偿债责任难以落实，偿债压力沉重 由于缺乏强有力的债务约束机制，单位还款能拖那么拖，导致债务余额越来越大。债务余额较大的单位，因资金有限，无力全部清偿。债务余额较小的单位，也没有合理地利用资金进行清偿。202223年底全市
8、逾期债务总额36270万元，比202223年逾期债务20311万元增加15959万元，实际清收归还8662万元，仅占当年债务余额的14.8%。在有限的财政收入与需要满足的刚性支出（如政府运转、人员开支、社会保障等）之间存在着巨大缺口的情况下，地方政府既要开展本地经济，搞好城市建设，办好社会公益事业，维护社会稳定，又要挤出一局部资金归还到期债务本息。202223年底未到期债务2222023万元，其中：202223年3685万元、2023年3049万元、2023年3598万元、2023年4011万元、2023至2023年5967万元、2023至2024年1896万元，偿债压力十分沉重。 （五）政策
9、性挂账债务长期悬而未决 XX县区粮食企业政策性亏损挂账高达68952万元，财政部门除以前年度每年从粮食风险基金配套资金中解决一局部用于偿付利息外，202223年预算只安排了粮食挂帐贴息资金32023万元支付利息，连续5年没有能力偿付本金，此外还有供销企业政策性亏损挂账3712元。政策性挂账已成为地方政府的沉重包袱。 三、地方政府性债务形成的原因 （一）财政支出范围过大 建立公共财政，提高均等化效劳水平，使地方政府事权扩大，财政支出也不断增加。一方面，公用经费、人员经费增长较快，保工资、保运转压力增大，另一方面，加强社会保障，实施医疗保险、养老保险和最低生活保障，增加公共医疗卫生和义务教育投入，
10、加强根底设施建设和环境保护等，都要增加财政支出。财政支出范围过大是诱发财政赤字，导致地方政府债务风险的一个重要因素。 （二）经济建设财力保障缺乏 随着各项改革力度不断加大，地方财政支出增长速度大大超过收入增长速度，支撑经济运行的财力明显缺乏。地方政府为了促进经济建设和社会事业开展，改变困难现状，不得不举债引进工程和资金。近几年，XX县区仅用于开发区建设的债务达12700万元，占总债务的26.6%，其中202223年新增的农副产品加工基地建设借款9000万元，约占202223年全年新增债务的50%。此外，对一些公益性工程如根底设施建设工程，政府本身旁无责贷，但这些工程带来的的多是社会效益，经济效
11、益微乎其微，这类因财力所限而引进的工程，还款责任最终仍在政府身上，形成了政府债务。 （三）转移支付制度不完善 分税制以来，虽然中央对地方的转移支付在不断加大，但力度不够，上级对地方特别是省以下政府的财政转移支付力度不能满足地方正常运转的需要。同时，在转移支付中，专项转移支付比重过大，一般转移支付比重偏小，地方政府在可用财力有限的情况下只能举债解决支出压力。 （四）国有企业和粮食流通体制改革所致 对国有企业实行上收下放、抓大放小、改制重组、兼并破产等一系列改革，增加了地方政府对国有企业下岗职工安置、根本生活费、再就业以及养老金等方面的支出，加重了地方政府压力。XX县区原三家省属企业安棉集团、湖北
12、铝厂和东方红粮机下放地方管理，相继改制，共需安置职工9677人，需安置资金2.677亿元。由于企业经营不景气，XX县区为此消耗了巨额财力。全部安置7249名职工，支付职工的安置补偿资金达2202300多万元，其中，资产处置收入和上级补助资金14000万元，通过各种途径借款7000多万元。仅安棉集团，安置下岗职工的各类资金总额需1.394万元，目前只从国家开发银行借款3000万元，省级补助2022万元，虽然地方政府每年都安排一定资金予以解决，仍然是杯水车薪。推行以“敞开收购、顺价销售为主要内容的粮食流通体制改革，由于多种原因，形成了巨额的粮食企业财务挂账，给地方政府背上了沉重的包袱。 （五）专项
13、清理形成的债务2022年中央拿出专项借款对农村合作基金会进行清理，XX县区申请3940万元专项用于兑现农民的股金，由财政承借承还，全市15个乡镇办事处均有基金会借款。该借款至今有320237万元尚未归还。 （六）担保贷款形成的债务 担保债务余额3657万元中，98.8%属于外债转贷。在2023个国际金融组织贷款和外国政府贷款工程中，有六个工程是由政府和财政局承诺担保，由政府还款的一类工程，在这类工程中，很多借款单位不能按时还款，而上级财政每年到期按协议扣款，造成这些担保债务最终成为地方政府的还款压力。如世行贷款的XX县区三水厂建设工程，2022202223年XX县区财政局共对上还贷978万元，
14、而三水厂仅归还XX县区财政局719万元，财政为此工程共垫付资金259万元。还有四个工程是由政府和财政局承诺担保，由业主负责还款的二类工程。这类工程的还款也不理想，财政垫款额度越来越大，导致按照贷款协议规定应由工程单位还款的工程逐渐形成了财政买单工程。 四、防范和化解政府债务的措施和建议 政府债务是一把双刃剑，一方面可以促进地方经济开展，提升政府公共效劳能力，另一方面，债务的急剧累积潜伏着巨大的债务风险，处理不好，很可能破坏地方经济平稳运行的根底。因此，必须加强对地方政府性债务的管理，防范和化解债务风险。 （一）树立正确的债务风险观，全力开展经济 经济要开展，就要举债，只有把经济搞上去了，所借债
15、务才有雄厚的归还根底。要全力开展县域经济，解决经济开展速度缓慢、财源单一的不合理状况，壮大财政收入规模，增强地方财政实力。要正确处理开展和举债的关系，树立举债为了开展的观念，强化责任和忧患意识，切实把每一笔举债资金都用出效益。要在实际工作中做好债务风险分析，坚持收益与风险对等的原那么，在设计建设工程的预期收益时，充分考虑有无还款能力。同时，要根据地域条件和实际能力，合理控制债务规模，做到举债适度，促进开展与举债的良性互动。 （二）建立标准化的转移支付制度 进一步完善财政转移支付制度，坚持公共产品供给均等化原那么，按照地方经济开展水平和财政收入情况，加大对县级的转移支付力度，增加地方财政的可用财力。调整转移支付工程结构，加大一般转移支付力度，减少专项转移支付，增加用于均等化的资金，减少非均等化方面的资金，使地方转移支付制度逐步走向标准合理，切实发挥转移支付资金的作用，以减轻地方政府压力，缩小地方政府债务规模。 （三）编制政府债务预算 在做好政府债务年度收支方案的根底上，将政府债务的举借、归还纳入市、乡政府财政预算或部门综合预算。债务预算一经编制，严格按规定控制新债，杜绝随意举债。按照责、权、利相结合的原那么，建立偿债准备金制度，偿债准备金一般为年初政府债务余额的5%左右。偿债准备金一方面可以从预算中安排，从土地